国家调节权：第四种权力形态
- 作者:admin 来源:网络 日期:2009-2-23 21:49:24
四、国家调节权的配置
1748年孟德斯鸠在洛克的基础上提出立法、司法、行政“三权分立”理论，主张应当分别由三种不同的、并且平行的机关来行使这三种权力。“三权分立”于1787年首次应用于政治实践，写入美国宪法，1791年写入法国宪法。200多年来，孟氏的理论经久不衰，一直沿用至今，没有实质性的改变，立法权由议会或国会行使，行政权由总统或总理及各种部、委行使，司法权由法院行使。立法和司法机关一直由单一、独立的系统组成，而行政机关则由为数众多的部门组成。国家调节权出现以后，虽然也同时出现了专司国家调节职能的新型国家机关，但对如何合理配置国家调节权却没有多少人去探究。这类机关“最初不是根据什么理论或计划提出的，而是由于实际需要产生的” [2]174。从美国“无头的第四部门”的发展历史看，它的设置确实带有很大的随意性。
根据漆多俊先生的国家调节说，国家调节市场的手段分为强制、促导、参与等三种，经济法体系由此对应分为市场规制法、宏观调控法、国家投资经营法等三大板块。(注：不少论者认为经济法体系由“市场规制法”与“宏观调控法”两大部分组成。因为国有企业的主导性遮蔽了在市场体制下国家投资经营的市场调节功能，使他们看不到国有企业法、国家投资法等的经济法属性。)笔者认为，这种划分准确涵盖了国家调节权的运作范围，充分周延，因此，国家调节权可以进一步分为市场规制权、宏观调控权和国家投资经营权(国家所有权)。这三种权力的特性、运作方式可以说迥然不同，不宜混合在一起交由一个或几个机构来行使，根据分权理论，宜作进一步分工，分别由三类不同的机构来行使。因此，国家调节机构也可分为市场规制机构、宏观调控机构和国家投资经营管理机构三类。
中国的转轨改革进行到今天，已基本形成了这三种机构群。市场规制机构有工商、物价、建设、审计、环境保护、国土资源、质量技术监督、金融监管等部门；宏观调控机构有人民银行、财政部、发展与改革委员会等部门；国家投资经营机构有国有资产监督管理委员会及有关部、局。其中市场规制机构数量最多。而且，三类机构都已经或正在形成最有代表性的部门：市场规制机构最典型的代表将是反垄断委员会(过去是工商行政管理部门)；而中央银行则随国际潮流无可争辩地演变成为宏观调控机构的中枢；2003年成立的国有资产监督管理委员会完全有可能将成为最主要国家投资经营机构。问题是每类国家调节机构是由一个组成好?例如，将中央银行改组成一个统一的宏观调控委员会，统一行使国家宏观调控权；还是由数个组成好?按照前一方案，成立统一的市场规制机构、宏观调控机构和国家投资经营机构分别单独统一行使职能，可能是政府机构改革未来的发展方向，但目前的公共管理水平却还不太可能产生这种称职的机构。目前尚应维持现状，市场规制机构和宏观调控机构可由数个部门组成，但应进行重新调整，优化组合，在每类调节机构内部合理配置权力，形成有机配合的国家调节机制，保障国家调节的法治化；而所有权是一种绝对权，国家投资经营权宜由一个机构行使，对它的监督权可由现有的国家监督机关行使。
一些地方的改革远远走在了理论的前面，已经开始了国家调节权与行政管理权分开及国家调节权分工的实践。
我国社会事业管理体制改革的重大“破冰之举”首先在无锡实现。无锡市于2005年6月创造性地提出了社会事业改革“管办分离，政事分开”的思路，并成为无锡市委、市政府改革攻坚的一项重大决策。2005年12月20日，无锡把非义务教育阶段的市属高中及中高等职业技术院校(包括中专、职校)、市属文化单位、市属体育场馆和训练机构，从原行政主管局剥离出来，分别成立学校管理中心、文化艺术管理中心、体育场馆和训练管理中心。加上此前成立的医院管理中心，四个管理中心受市政府委托，承担所属事业单位的资产、人员和业务管理职能，确保国有资产的保值增值和社会职能的履行。而政府行政主管部门与原直属事业单位的关系从隶属关系转变为行业管理关系。无锡市社会事业以“管办分离、政事分开”为主要内容的改革取得了阶段性成果，社会事业管理机制的“无锡新路径”正式确立[13]。
从表面上看，无锡的改革似乎还停留在国家所有权与国家行政管理权分开的层面上，将公共性的国有资产所有权从传统的文教、卫生、体育行政部门分离出来。实际上，国家举办医疗、教育等公共产品是对市场的一种调节，是对市场惟利性的克服，因为市场不会提供公共产品。这是国家在行使对市场的调节职能，而不能简单地看作是国家所有权职能。医院、学校本质上属于“调节性国有企业”，不同于石油、航空、银行这类“经营性国有企业”，后者的功能不是提供市场不能或者不愿提供的产品和服务，而是为了牟利，壮大国有经济，举办这类企业不是为了履行国家调节职能。所以，无锡的探索已经进入到改革的更深层次——国家调节权与行政权分开，所谓的“管办分离、政事分开”实际上是将国家提供市场不能或者不愿提供公共产品这一拾遗补缺功能——即国家调节权(表面上非常容易将其理解为国家所有权)从行政机关中分离出来：医院、学校等行使经营权、几个管理中心行使国家调节权(其中主要指国家对公共事业的所有权)、行政主管部门行使行政监督管理权。
进一步分析，我们还可以看到，无锡的改革已经深入到了第三层次的分权，即将国家调节权中的市场规制权与国家投资经营权进一步分开，配置到不同的调节主体。几个管理中心行使国家调节权，分权后的文教、卫生、体育行政部门行使的不是传统的行政权而是政府对文化、教育、医疗、体育市场的规制权，相当于工商行政管理部门对普通商品市场的规制权，其职能、地位应与银监会、保监会、证监会等无异。(注：美国类似的医疗、卫生、劳动保障管理的机构都被列入独立的管理机构系列，而且不是行政机构系列。无锡的改革在实现了国家所有权、国家调节权与行政权三权分开之后，对国家调节权实现了进一步分工，不能简单地用“政企分开”来概括“无锡新路径”。http://www.dxlww.net代写论文网
或许“无锡新路径”是“十一五规划”所要探求的分权之路。
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[12] 赖朝晖. 论经济法与行政法划分悖论的破解——以“第四部门”和社会中间层为突破口[J]. 广西政法管理干部学院学报，2003(3)：64
[13] 无锡市信息中心无锡社会事业改革实现重大破冰[EB/OL]. (2006-04-27)[2007-05-24] http：//www.city- net.cn/detail.php?id=2323.
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