中央与地方关系法治化之基本问题研讨
- 作者:admin 来源:网络 日期:2009-2-23 21:54:29
- 摘要：对于中央和地方关系的处理，有必要采用理论创新和制度创新相结合之新途径进行分析，从探讨“中央与地方关系法治化”的命题高度出发，高屋建瓴对影响我国中央与地方关系的现实问题予以研究。在处理中央与地方关系中涉及的地方自治和垂直管理等问题上，应该通过宪法和其他宪法性法律坚定不移又循序渐进地推行和拓展地方自治制度，并严格控制垂直管理的设定，从而使我国中央与地方权力划分和关系处理中充分体现现代法治精神。
关键词：央地关系；法治化；地方自治；垂直管理
中国史上出现的兴盛衰败大多与如何处理中央和地方关系密切相关，在现今推进我国法治国家建设的关键时期，提出和研究“中央与地方关系法治化”这一新的论题无疑具有重要的理论意义和现实意义。
一.中央与地方关系法治化的基本理论分析
(一)中央与地方关系法治化论题的提出
对于中央与地方关系(下文出现“央地关系”用语为“中央与地方关系”的简称)问题的处理，我国理论界有不同主张，实践中也面临着诸多困惑，这是提出中央与地方关系法治化的直接原因。远的不说，建国五十多年来，我们在中央和地方关系处理上出现了多次重大调整，经常处于权力收放的往复循环之中。经济体制改革过程中，包括地方财政包干、分税制等无不涉及中央和地方关系的处理和调整。我国理论界对于中央和地方的关系问题的争论，历来存在两种相反的主张，一种主张是加强中央权力，实行垂直管理，弱化地方权力；另一种主张则是限制中央权力，扩大地方权限，这两种主张或交替出现，或同时存在，并在不同时期针对不同的社会情势会有不同表现。而“最近一段时间以来，中国社会要求中央集权的呼声越来越高。新呼声的核心是要加强中央政府的垂直管理和削弱地方政府的‘块块’权力”[1]。目前中国社会面临诸如房价失控、环保受阻、统计失真等种种困局，央地关系究竟应该如何正确处理就成为十分紧迫需要解决的问题。基于“现代和谐社会必定是法治社会”的认识[2]，为了科学划分中央与地方权力，保证经济社会的稳定，实现构建和谐社会的目标，有必要提出“中央与地方关系法治化”的概念和理论，其目的是期望将中央与地方关系处理纳入具有稳定性、规范性和可操作性的法治轨道。已有学者在此前已经提出应用法律规范中央与地方关系，如《中国行政管理》2003年第2期发表的应松年、薛刚凌合著的《地方制度研究新思路：中央与地方应用法律相规范》一文，再如熊文钊在《瞭望》2005年第49期发表的《法律保障央地关系》、《处理央地关系的原则》等，其中熊文钊教授提出了“中央与地方关系法制化”原则，但并没有提出中央与地方关系法治化的概念，我们认为中央与地方关系法治化的概念更为确切，其基本理论的研究将对解决中央与地方关系问题更具有指导意义。http://www.dxlww.net代写论文网
(二)中央与地方关系法治化理论的内涵
“中央与地方关系法治化”不是一个空泛的概念，而是具有其自身的丰富内涵，根据我们的初步思考，中央与地方关系法治化的基本理论可以包含以下主要内容：
1.中央与地方关系法治化应该遵循宪法的原则框架
中央与地方关系法治化是建立在宪法基础之上的，离开宪法和宪政原理来谈法治化是背离法治精神的。近代宪法自诞生以后就逐步确立了自己在法律体系中的权威地位，并以努力实现宪政为目标，即使是作为市民社会基本法的民法也不能与宪法精神原则和规范相冲突；另一方面，中央与地方关系说到底是国家权力的纵向分配问题，这种民众通过社会契约让渡的国家权力也就脱离了私法的范畴，在国家权力的分配上(包括纵向分配)自然属于公法的领地。因此，在讨论中央与地方关系法治化的时候，必须把这种公权力的配置纳入具有最高权威的宪法范围之内，坚持宪法的立场，遵循和遵守宪法的原则框架。
2.中央与地方关系法治化应该以体现可操作性的规范化和制度化作为其基础和保障
现代法学杨海坤，金亮新：中央与地方关系法治化之基本问题研讨对于中央与地方关系的处理模式，世界上主要分联邦制和单一制两种。成熟的联邦制模式一般是一种有效的央地权力划分方式，其中央与地方分权通常由联邦宪法加以规定，中央与地方关系较为明确。单一制国家从理论上说中央享有至高的权力，地方服从中央管辖，但实践中单一制国家如何具体处理中央与地方关系问题上往往存在较多争议并起伏波动，规范化程度较差。很显然，单一制国家中央与地方毕竟各有不同特点，二者在其权力范围上也有所不同，为了科学规范中央与地方关系，合理分配中央与地方权力，实现权力的有序与有效运行，单一制国家同样必须将中央与地方关系予以规范化、制度化。笔者认为：针对改革开放以后的错综复杂的新形势，应该注重运用宪法、宪法性法律和自治法律来解决中央与地方关系问题，包括建立中央与地方的权力划分机制、行政系统内部调控机制以至司法审查制度，“中央与地方之间、地方与地方之间有可能发生权益冲突。调处纠纷的途径除了行政的、协商的途径外，司法的途径是纠纷调处的最终的有效涂径。”[3]个别学者的见解从眼前来看，似乎显得过于理想化，但也不失为一条值得探索的新的途径。如此则中央和地方的权力行使方各有明确的法律授权，出现权限纠纷，特别是地方政府权力受到中央政府权力不当干预时也有确定的救济途径，因此中央与地方关系法治化是以二者关系可操作、可救济的规范化、制度化为基础和保障的。
3.中央与地方关系法治化应该以实现民主化、科学化和均衡化要求为现实目标
规范化、制度化的中央与地方关系只提供了基本的制度平台，并没有完全解决二者关系法治化问题，按照法治的良法之治的要求，中央与地方权力分配的规范还必须达到优良的标准，为此我们认为，中央与地方关系法治化需以民主化、科学化和均衡化为依托，也就是说中央与地方的权力划分必须体现出民主性、科学性和均衡性。权力划分民主化的含义主要包括划分程序的民主和实体权力内容的民主；权力划分科学化的含义指权力划分应符合权力运行的科学规律，要结合并体现中央权力与地方权力各自的特征、功能和作用来进行；权力划分均衡化要求中央权力与地方权力要平衡，中央过于集中权力或中央权力过于弱小都违背均衡化准则。在国家权力纵向划分问题上套用传统理论的说法就是“既有利于中央统一领导，又有利于发挥地方积极性”，但这种传统的提法比较朴素，显得比较原则和笼统，不够准确，因此，应该为权力纵向分配的民主化、科学化和均衡化的要求所替代。(注：现行宪法对央地权限的划分唯一提到的条文是充满政治意义的第3条第4款，可以看出在宪法制定者的认知中显然还没有打算让地方拥有自治权限，也可能忽视了中央与地方在权限争议上会产生复杂法律问题的可能性。(张千帆宪法学导论[M]北京：法律出版社，2004：258；陈新民中央与地方法律关系的重建——检讨中国宪法中央与地方权限划分之制度[G]中央与地方关系的法治化国际学术研讨会论文集，2007年1月6-7日北京大学宪法与行政法研究中心、耶鲁大学中国法研究中心编印，72))
4.中央与地方关系法治化应该以建立权力划分的动态性协调机制为依托
中央与地方关系法治化是通过良好的规范制度建构与运行实现的。但这种规范制度决不是僵化的，一成不变的，而是充满弹性和应变能力的，否则也不符合法治化的原理，因此笔者认为法治化的中央与地方权力划分也存在一个动态调整的问题。社会经济情势变更、国家任务目标的变化和国际环境的改变等等都会是这种动态性调整的导致因素，这种适应性变化最终会同宪法的变革(包括宪法修改)相关联。因此，制定和修改宪法的基本原理同样适用于中央与地方关系法治化动态性调整。如果没有灵活有序的调整机制，不能及时有效地调整央地之间的权力划分可能会导致权力失衡或偏向，危害社会发展与稳定，法治秩序也最终会遭到破坏。
5中央与地方关系法治化应该以保障人权、实现社会和谐为最终目标
在法治化的央地关系中，分权制衡是一种必不可少的手段，其最终目标是保障人权，因此，人权保障等宪政理念和原则必须在处理央地关系中予以贯彻。央地关系的核心是权力划分，没有权力划分则央地关系法治化就会流于空谈，划分权力是为了制约权力，使权力行使始终把握好正确的方向，从而为保障人权提供坚实的基础。对于民众来说，地方权力较之中央权力具有更多的直接性、利益关联性，因此地方权力从民众愿望来说更期盼其带有一定的民主性和自治性，从而更有利于公民权利的行使与实现。无分权的高度集中的带有专制性质的权力是人权的大敌。“凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法”(1789年《法国人权宣言》第16条)，我们认为对其中“分权(未确立)”的理解不应局限于传统的所谓“三权分立”，而应该可以包括央地之间的权力划分，显然，必须具有人权保障和权力制约为内容的宪法，才是真正的宪法；只有这样的宪法才能真正将央地关系纳入法治化的轨道，并最终服务于以人为本、实现和谐社会建设的总目标。
二、实现我国央地关系法治化需要解决的主要问题
处理我国中央与地方关系当前需要解决的问题主要有：地方自治问题(包含民族区域自治问题、特别行政区高度自治问题、基层群众自治问题等)、垂直管理问题、财税体制以及公共服务供给问题等等，限于篇幅，在此仅就地方自治和垂直管理这两个问题运用上述中央与地方关系法治化基本理论予以初步分析。
(一)央地关系中的地方自治问题
地方自治是指一定区域的公民以自己的意志为基础，选举自己的代议机关与行政机关等，对该地方的事务实行自主管理的一种法律制度，它也是国家对于地方行政区域所采取的一种管理形式。(注：对自治和地方自治有不同的理解，狭义的观点仅指行政权的自治，广义的观点包括立法权和行政权甚至司法权在内的自治，本文理解的地方自治是不限于行政权的广义说。)地方自治是国家制度的重要组成部分，实行地方自治的国家或地区通常用宪法、基本法或地方自治法(地方组织法)对地方自治制度的具体内容予以规定，因此地方自治权限要受宪法和法律的制约。地方自治是中央集权与地方分权原理在宪法制度上的体现，也是宪法的分权与制衡原则在中央与地方权力分配关系中的体现，它要求将中央权力与自治地方的权力予以划分，使地方自治区域在法律规范下在自己辖区内对所辖事务拥有完全自主权。地方自治制度是近代宪政制度的有机组成部分，是人类宪政文明的重要成果，深化对地方自治制度的认识，对于完善宪政制度，科学调整中央与地方权力关系具有重要的意义。
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