中央与地方关系法治化之基本问题研讨
- 作者:admin 来源:网络 日期:2009-2-23 21:54:29
地方自治制度在西方有悠久的历史，据有学者分析，西方社会在演变的过程中地方自治理论有保护主义、钦定主义、固有权说、制度性保障说、人民主权说、人权保障说和权力分立制衡说等各种不同的学说[4]。其中，保护主义通常作为英美法系国家的地方自治理论，又称“人民自治”论，该理论认为，自治的权利为人民所固有的，原始社会由个人结合的自由公社便具有自治权，国家出现后这种固有的自治权依然存在，国家不但不能干涉，而且应予保护。钦定主义主张为大陆法系国家的地方自治所主张，其理论认为地方自治的权利不是天赋的，不为地方人民所固有，而由国家主权所赋予，国家可随时撤回这种权利。人民主权说认为在涉及人民大众的事务中必须有人民的参与，地方自治既是人民主权在国家事务管理上的要求，又是该原则在地方事务管理上的体现。权力分立制衡说主张中央与地方之间要实行分权，地方自治是通过保持地方政府与中央政府间的紧张关系来维持民主政治结构的重要装置，中央地方之间必须是对等关系而不是上下关系。各国地方自治的指导理论不同，并且不断发展变化，致使其自治实践中也有不同的特征，这些理论和实践对我国研究自治问题都各有其参考价值。
我国不属于地方自治类型，但又有部分地方实行自治[5]，除一些特殊的自治形式外，在我国能否推行普通的地方自治以及自治的权限范围还是有分歧的，特别是对于主体上为单一制国家结构形式的现今中国来说很值得探讨。笔者认为，基于下列因素，在考虑如何处理央地关系问题时，完全可以让地方自治制度在央地关系法治化中发挥更大的作用。
第一，中国近代以来的地方自治实践也给我们实践地方自治提供了一定的经验借鉴。地方自治思想和制度自近代从西方传入中国已历经清末至民国以及新中国计百余年的发展过程，历史上中国地方自治制度有各种类型的政府与政治派别，呈现出复杂多样的特征。清末颁布有《城镇乡地方自治章程》、《府厅州乡地方自治章程》和《京师地方自治章程》等地方自治法规，北洋政府时期的地方自治主要体现在各级自治机构的设立及组织上，北京政府颁布有《市自治制》和《市自治制实施细则》等，尤其是孙中山提出的均权主义的地方自治原则和20世纪20年代的“省宪运动”与“联省自治”的理论与实践，值得认真分析研究[6]。新中国成立后，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的颁布实施，标志我国的地方自治制度取得了新的进展。民族区域自治与特别行政区的高度自治是两种具有不同特征的自治形式，“两种自治形式只是自治‘量’的区别，自治的‘质’则未改变。”[7]尽管有学者认为中国近代没有建立起真正意义上的地方自治，但是笔者认为，时至今日，不应完全否认我国地方自治制度断断续续的近百年的建设历史，不能再说我国没有任何地方自治的传统与经验。
第二，我国现行国家结构形式并不排斥分权与地方自治。分权是自治的前提，地方分权改革是世界性潮流，欧洲最具集权传统的法国也在推行地方分权的变革，“近年来，法国实行了有限程度的纵向分权，地方政府获得了财政控制。”[8]地方自治是一种主要在西方国家推行的地方制度，英国地方自治制度有悠久的历史传统，对其他国家产生过广泛的影响，被誉为“地方自治之家”，但英国在单一制下实行了地方自治[9]。马克思主义在对待如何处理中央与地方关系方面曾提出要建立强有力的中央集权制，但马克思主义所主张的中央集权是民主的集中制，民主集中制并不排斥自治，即可以根据具体国情实行地方分权和自治。新中国成立以后，吸收了分权制和集权制二者的优点，在基层实行村民自治和居民自治制度，并陆续在少数民族聚居地方实行民族区域自治以及建立香港、澳门特别行政区高度自治，大陆大部分地方则建立了地方分权与中央统一领导相结合的民主集中制的地方政府体制。但总的来看，我国政治实践中往往过分强调集权制，缺乏正确运用法律科学合理划分中央与地方权限的法律机制，从而带来了诸如中央权限过大(高度集中)、制约并障碍地方发展等问题。实践证明，单一制排斥分权与地方自治将会带来严重后果。
第三，地方自治更符合人民主权原则的要求。地方自治是从人民主权原则直接推导出来的基本的宪法制度，符合宪政的民主、自由与分权的精神，所以也是实施宪政的制度性保障之一。公民自己选出地方自治机构，治理本地方的公共事务，这是民主的基本体现，也是宪政人权的基本保障，否则民众难以想象其人权保障将何以落实。从世界范围看，目前地方自治的全球化潮流势不可挡，各国(地区)立法对此都十分重视，如地方自治传统悠久的欧洲在欧盟立宪过程中，对地方与地区的权利、利益和地位给予了充分的重视，在欧盟各种宪法性文本中，不断地加进有关地方自治和保障地区权利和地位的条款，从而在欧盟层面上形成了一套较为完整的地方自治制度框架[10]。日本长期实行地方自治制度，并在宪法上作了规定，但中央对地方控制很严，近年来日本民众呼吁建立能使国民有充裕感的地方分权型社会，日本官方近年来也积极推进地方分权，制定《地方分权推进法》、《地方分权推进计划》和《地方分权一览法》等法律[11] 。http://www.dxlww.net代写论文网
地方自治制度在规范我国央地关系中也应该可以发挥重要作用，为此就需要在立法上对其有更明确之规定。我国现行宪法除对民族区域自治及特别行政区高度自治等特殊形式的自治有所规定外，没有涉及普通地方自治制度，就我国大多行政区划来说也尚未有自治权力，“我国的地方行政区域只是国家在地方的分治区，不具有独立的法律地位。”[12]未来地方制度建设应充分借鉴地方分权自治的优点，可以考虑通过宪法和宪法性立法建立以地方自治为模式的地方政权体制，依法科学合理地划分中央与地方之间的权限，实现中央统一领导和地方分权自治的有机结合。为此我们认为有必要修订宪法，使地方自治制度入宪，除继续确认现有的一些具有地方自治性质的制度外，进一步规定国家逐步推行地方自治制度，然后结合制定《地方自治法》以及修订现有的民族区域自治法等自治性质的法律，按照政治性、全国性、间接性强的职权划归中央，社会管理性、区域性、直接性强的职权划归地方的基本原则，明确地方自治的形式、机构、运行规则和中央与自治地方的关系，保证地方政权在其专有权限内，享有独立的立法和行政管理等权力。特别是在未及实行地方自治制度的地方区域，可以在目前的村民自治和居民自治的基础上，坚定不移又循序渐进地推进更高层级的地方自治(如县、市地方自治)，这样最终将会在全国形成普通地方自治与特殊地方自治(民族区域自治、特别行政区自治等)相结合的局面。实行地方自治意味着中央对地方控制方式的改变，中央不得再以行政命令方式干预地方事务，中央对地方的控制应主要通过中央行使其专有权限和自治地方必须遵守适用于全国的法律法规以及地方自治法律来实现，同时要注重完善和运用司法诉讼程序为地方自治制度提供保障，如美国的违宪审查制度、法国的行政法院制度裁决中央与地方的矛盾纠纷的经验都值得借鉴。有学者提出用司法方式调节中央和地方政府关系，通过裁决个别纠纷，可以间接协调政府间关系，中央与地方关系难题的治本之策是吸收重叠统治模式的优点并建立真正意义上的司法权。(刘海波中央与地方政府间关系的司法调节[J]法学研究，2004(5))
地方自治制度的实施是中央与地方关系法治化的重要标志，通过地方自治使中央与自治地方的权力依法纵向划分，有利于增加地方的责任和增强地方的参与意识，防止中央高度集权。除上述央地之间权力划分的基本准则外，具体的权力划分也是值得研究的，早在20世纪初，孙中山就主张把西方国家实行地方分权和自治的经验运用到中国来，他认为，“关于中央与地方之权限，采均权主义。凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。……中央当有中央当然之权，军政、外交、交通、币制、关税是也。地方有地方当然之权，自治范围内是也。”[13]根据我国的具体情况，可考虑将下列事项规定为中央的专有权力：外交；国防与军事；制定和修改宪法；有关国籍及刑事、民事、商事、诉讼程序方面的立法；中央财政与税收政策的确定；国家税收与地方税收的划分；国家货币与国家银行；对外贸易政策；教育制度；司法制度以及其它依法应专属于中央的事项等。地方的专有权力主要有：地方立法；地方财政、税收、工商、贸易的管理；地方交通、邮电通讯；地方财政与税收；地方教育；地方人事制度以及其它依法应专属于地方的事项。中央与地方的共有权力主要有：保护人权与公民权；实施社会保障；维护社会治安；保护自然资源和环境等[14]。对宪法和自治法律未明确列举的权力(事项)如何归属有不同观点，我们认为一般应属于自治地方，因为这更符合地方自治制度的原本含义与要求。“目前，支配中央与地方关系的‘民主集中制’缺乏合理的制度支撑。在地方制度上，究竟哪些方面应当民主，哪些方面需要集中，法律并不明确。事实是中央集中的权力过多，地方缺乏必要的权力。”[12]这种状况需要用逐步推行地方自治制度、进行央地之间的权力细化来解决。1994年以来实行的分税制财政管理体制改革和立法法确立的立法权限划分都体现了中央和地方之间一定范围内的分权，具有一定的地方自治性质，但这离真正的地方自治制度还有很大距离。
地方分权自治有体现民主、尊重民意和提高效率等诸多优点，但值得注意的是，主张通过以地方自治保持地方政府与中央政府间的紧张关系来维持民主政治结构、中央与地方之间必须是对等关系而不是上下关系的理论及其实践也暴露了一些问题，以地方自治和地方分权为特征的中央与地方间的水平竞争也存在弊端，过分强调竞争导致二者之间的对立紧张，据此各国开始不断调整中央与地方关系，以合作和依赖代替对立，确立了合作依赖关系型的中央与地方关系模式，在坚持地方自治的前提下，地方自治理论与实践也不断得到补充和丰富。[4]我们可以由此吸取经验教训，一方面要保持中央对地方的尊重，使地方政府具有法律保障的相对独立性并逐步建立起中央与地方之间新型的法律关系，对于中央政府法外干预地方政府有能力、有渠道予以抗衡；另一方面必须保持中央政府的必要权威，保留中央对地方政府必要而又必需的控制和影响能力，保留中央政府对地方合法干预的权力和渠道，要防止片面强调央地关系的对立与竞争，以至威胁到国家统一和稳定，可以考虑建立维护国家统一的防御机制，如确立中央法破地方法的原则和建立中央强制的法律制度等[15]。在我国的地方自治理论与实践中必需同时兼顾上述两个方面，不可偏废，从而使地方自治制度健康、合法、合理地运行，在央地关系法治化过程中发挥更好的作用。
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