中央与地方关系法治化之基本问题研讨
- 作者:admin 来源:网络 日期:2009-2-23 21:54:29
(二)央地关系中的垂直管理问题
垂直管理与前述的地方自治有密切联系但也有所区别，地方自治问题是从地方的角度出发解决央地关系问题，即更多地考虑地方的职权管辖范围，垂直管理则是从中央的角度来考虑央地关系，即管辖央地共同事务的地方政府机构隶属于中央(或更高级别的行政机构，下同)还是隶属于地方，隶属于中央则为垂直管理。此外，垂直管理主要适用于行政权领域，地方自治则不以行政权为限，但行政权领域的自治是地方自治的核心。与垂直管理相联系的还有一个双重管理的问题，即该地方政府职能部门是实行地方政府和上级职能部门“双重领导”，一般是上级主管部门负责工作业务指导，地方政府负责其“人、财、物”的控制。双重管理在一定意义上处于自治与垂直管理的中间地带，也是需要研究的问题，但比较而言垂直管理中存在的问题是我国目前解决央地关系的理论与实践中急需要面对的。
垂直管理的目的是中央通过对某些领域的行政事务的纵向直接控制，摆脱地方保护和干预，维护法制统一和政令畅通，加强行政执法的权威性、统一性。我国改革开放以来，中央政府多为下放权力于地方，但近年来垂直管理趋势又明显加强，在我国政府现行的管理体制中，海关、税务、工商、质量监督、国土等一些重要的行政部门，都已改为中央或省以下垂直管理。针对环保执法的困境，2006年国家环保总局组建11个地方派出执法监督机构，直接由国家环保部门垂直管理[16]。另外针对统计造假、政绩造假愈演愈烈的状况，审计垂直管理的呼声也很高，但垂直管理的部门越来越多，地方行政权力将有被架空的危险。考虑平衡央地关系等因素，2006年6月1日实施的新修订的审计法仍然坚持了审计机关双重领导体制，没有采取垂直管理模式。以上所述种种情况表明，我国关于垂直管理的理论和实践以及民众的意愿都还处于矛盾、徘徊和犹豫的不稳定状态之中。
垂直管理是事关中央与地方行政权力划分的重大问题，它意味着权力的中央政府集中行使，在出现国家宏观调控失效和地方保护严重以及上有政策下有对策时，往往会将希望寄托于垂直管理来解决。笔者认为，扩大垂直管理的领域范围并不能解决根本问题，一定程度上来说只是权宜之计，不仅仅是因为有些行政部门不适合垂直管理，更是因为垂直管理自身也存在不容回避的缺陷：(1)垂直管理并不能排除地方政府对行政执法的干扰，原因是垂直管理部门的人、财、物虽不受制于地方，但依然和当地存在诸多利害关系，垂直管理并不能杜绝地方政府的干预[17]。(2)垂直管理在一定条件下更容易滋生腐败。地方政府职能部门垂直管理后，地方其他机构无法对垂直部门进行经常性监督制约，上级职能部门的监管存在的盲点与漏洞明显增多，腐败往往更容易发生。同时实行垂直管理的部门的经费比地方其他部门充足，在福利待遇方面较其他部门往往高出很多，在同一地区的政府各职能部门中造成明显不公平，从而助长和刺激了权力寻租和其他滥用职权现象的发生，这种现象已经非常严重。(3)垂直管理的部门增多，会造成地方政府权力不断被压缩，削弱地方政府的职能，影响地方政府的工作积极性和行政职能的发挥。(4)依赖垂直管理实质上还是人治思维的体现。垂直管理体制目前相当程度上是靠上级的行政权力与权威、靠上级对下级的高压与控制来保障政令畅通和制约地方政府滥用权力的，而主要不是依靠法律法令的权威，这是法治缺位的表现。正如有的学者所指出的：“用‘垂直管理’来制约地方政府的滥用权力，结局会如何呢?其实也就是期待用一个更高级别的‘被滥用的权力’来制约地方政府‘被滥用的权力’”，从实践来说“就知道‘垂直管理’的建议是多么地不得要领!”[18]因此依赖垂直管理并不能实现立竿见影的效果，仅仅依靠垂直管理建立起来的行政秩序是不稳固的和没有保障的。
面对目前中国在垂直管理问题上的理论之争和实践困境，根本之道仍在于通过中央与地方关系法治化的方法来解决，即通过立法合理划分中央和地方之间的职权，科学设定垂直管理的领域与部门，并且保障地方政府职权的相对完整性和必要性。“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理权责的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”[19]此文献是对建国以来，特别是对改革开放以来我国处理中央和地方关系宝贵经验的总结，给我们提供了处理一个中央与地方权限划分的基础框架，对于此问题的立法具有参考和借鉴意义。关于中央和地方关系的调整以及权限的划分当然不能仅依赖于党的指导性政策和方针，更需要在法治的管领下仔细进行解决才能真正达到央地关系的有序、稳定与和谐。
基于前述发展市民社会和地方自治的基本立场以及垂直管理存在的诸多弊端，我们主张应严格限定和逐步削减垂直管理的设定范围。基于目前我国的权力运行实际和社会发展状况，我们认为现在完全取消垂直管理也是不合时机、不符合实际的。从目前立法状况来看，现行宪法对于中央政府与地方政府的职权虽然都作了相应的规定，但缺乏配套法规，具体操作存在诸多困难，而且现行地方政府组织法关于地方政府职权的规定，也与中央政府职权大体一致，因此在具体行政职权的划分上难以界分是垂直于中央还是隶属于地方。为此，同前述解决地方自治问题一样(二者本质上都是央地关系问题)，在具体立法层面可以从考虑通过宪法和宪法性立法来构建我国的地方政府权力运行模式或体制着手，改革政府体制，进一步明确和严格控制垂直管理的范围，实现中央政府权力与地方政府权力的科学划分。建议在宪法修订时规定中央政府可以在少数特定的行政领域实行垂直管理制度，但须报全国人大常委会批准，从而既解决已经客观存在的垂直管理体制的合宪性问题，又能达到严格控制垂直管理的设定的目的；然后在中央政府组织法和地方政府组织法中进一步明确限定中央和地方垂直管理的范围和具体权限，尤其要注意为各级地方政府履行职责提供必要的职权，同时上述立法必须遵循央地关系法治化原理，民主、科学和均衡地划分央地之间的行政权力并可以依法定程序予以适时调整，权限争议现阶段应以行政系统内部解决为主各国处理中央与地方权限纠纷的途径和制度各不相同。例如在日本，是在中央政府的总务省设立了一个中央与地方纠纷处置委员会，专门负责协调地方政府和中央政府之间出现的纠纷。(赵珣日本中央和地方行政权力关系及其转变[J]理论月刊，2005，(3))，将来也可尝试以司法裁判为主要途径，从而形成立法、行政和司法等多途径的央地关系纠纷的解决机制。
需要注意的是，在严格限定和削减垂直管理的设定的情况下，如何有效制约地方政府滥用权力很值得研究的，笔者认为要解决这个问题，首先应遵从央地关系法治化理论的要求，使地方行政权的行使遵循宪法和法律的规定，遵循法治原则，树立法律至上的权威；其次是通过立法，加强地方同一层级不同性质的权力(机关)之间的监督制约，包括对少数继续实行垂直管理的行政部门的监督制约，在目前的情形之下，部分地方已作出了一些有益的探索，如《汉中市人大常委会评议垂直管理部门实施办法》，力图对垂直管理部门的监督制度化、规范化，但离我们主张的改革还有很大差距。(马世明人大监督直面垂直管理部门[J]中国人大，2006，(3))要按照现代宪政分权与制衡的基本精神改革地方的代议机构、政府和司法机关等权力之间的制约机制，改变权力划分的某些不均衡状况，建立和完善行政行为和地方重要事项的决定等方面切实有效地接受司法审查或经地方代议机构决定与监督的相关制度，如此，则原先依靠垂直管理所追求的理想也就会真正实现。http://www.dxlww.net代写论文网
三、结语
目前我国中央与地方的关系以及中央与地方之间的权力分配都存在一些需要解决的问题，笔者近年来一直主张开展中央与地方关系法治化理论的研究，并在地方自治和垂直管理问题等问题上提出了上述初步见解。笔者非常赞成如下见解，即“为保障中央与地方的权力运行不偏离宪法所确立的框架和结构应当建立中央与地方关系的宪法保障制度。”[20]这是一个宪法制度创新问题，需要认真探讨。此外，还有诸如财税体制与社会公共服务供给等诸多实证问题都涉及中央与地方关系、涉及中央与地方之间的权责分配，都需要运用中央与地方关系法治化的基本理论与方法予以解决，这些问题也都有待于我们进一步深入研讨。
参考文献：
[1]郑永年中国理顺中央地方关系需创新[N]参考消息，2006-12-14(16)
[2]杨海坤现代和谐社会必定是法治社会[N]法制日报，2005-03-6(3)
[3]熊文钊法律保障央地关系[N]瞭望，2005，(49)
[4]郑贤君地方自治学说评析[J]首都师范大学学报(社会科学版)，2001，(2)
[5]杨海坤宪法学基本论[M]北京：中国人事出版社，2002：221
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