政府与国有企业关系的行政法反思
- 作者:admin 来源:网络 日期:2009-3-11 23:16:59
- 摘要：企业改革在发达的资本主义国家已有100多年的历史，其发展已经相当成熟，而中国国有企业改革起步较晚，也存在较多问题。在积极推进经济体制和经济增长方式根本转变的今日中国，大力开展企业改革具有非常重要的现实意义。时至今日，国企改革的关键问题集中在政府能否理顺与企业的关系上。多年来政府在处理与国有企业的关系上一直未能解开政企分开的“死结”，如何有效顺利实现政资、政企分离对于我国国有企业改革的理论和实践均有重要意义。本文从行政法的视角下，阐述政企关系改革对我国行政法制变化的影响，着重分析政企关系变化的过程中依然存在的问题以及问题产生的原因，并进一步探讨了规范政企关系的法律对策。探讨了政企关系的历史、现状、存在问题，并借鉴国外经验，进行了规范政企关系的行政法分析和思考。
关键词：政府；国有企业；行政法
前言
中国改革开放三十周年，取得了举世瞩目的成绩。在过去的三十年里，改变的不仅仅是中国的经济面貌和综合实力，还改变了我们的观念和心理。其中最具代表性、最引人关注的就是市场经济的建立。http://www.dxlww.net代写论文网
改革开放之前，中国实行的是计划经济，与市场经济是完全不同的概念，过去计划经济主要靠行政政策、命令、决议等形式对经济工作进行规划。所以，在计划经济转向市场经济的过程中，我们呼吁法律和规则的制约，否则就会形成法律的空白地带。因为市场经济是法制经济，要求具有完善的法律制度。主要表现在两个方面：
首先，建立和完善社会主义市场经济体制，必须依靠完备的法制。新体制不仅需要规范市场主体及相互关系、维护市场秩序的民商法律、刑事法律，而且需要规范政府与市场、政府与企业、个人关系以及规范政府自身的行政法律。在目前行政权过大又缺乏必要规范的情况下，强调行政法的作用更具有现实意义。因为建立市场经济体制的每一项改革措施都可能因行政机关的扭曲和抵制而变形甚至流产，法律赋予企业、个人的各种权利也可能因行政机关的不适当干预而化为泡影。所以，如何规范政府权力，保证改革方案的顺利实施，是当前建立完备法制，促进市场经济体制建成的重要任务。
其次，国有企业改革主要目标是建立现代企业制度和现代产权制度，最关键部分是实现政企分离，要求国有企业具有较高的自主性，以平等、自由的身份进入市场，成为有效的市场竞争主体。这些内容都与市场经济体制建立息息相关，国有企业作为市场经济主体中的一员，一样需要法律制度保障其权利和义务。所以，从行政法角度研究政府与国有企业关系是市场经济的要求和实践的需要，也是对政府职能重新界定的必然选择。
第一章政府与国有企业关系概述
一、上世纪50年代末至1978年经济体制改革之前
以指令性计划指挥经济运行排斥市场，经济活动的决策权集中于中央政府，政企关系是层级制的上下级隶属关系。特点是：
1、国家是企业唯一的产权主体，企业是行政机构的附属物。
2、企业负责人是国家干部，由上级人事部门委任。
3、政府对企业承担无限责任，向企业无偿提供资金，收取几乎全部剩余利润，企业为职工提供医疗、住房等社会福利，成为小社会。
二、1978年—1991年经济体制改革的转轨时期政府开始注意运用经济、法律的手段间接管理企业，由实行价格双轨制发展到经济体制各方面的双轨并存。特点是：
1、以法律规定的行政性计划联系为主，以市场为纽带的经济联系为辅。“扩大企业自主权”的改革促进企业成为相对独立的经济实体；“实行经济责任制”的改革进一步推进企业成为相对独立的商品生产者；承包经营责任制的改革实现国家所有权和企业经营权的分离，减少了政府的随机干预。
2、以法律形式约束国家和企业的分配关系，但缺乏有救的约束机制。
3、政府对企业预算的软约束依然存在。双轨制下，政府的一系列改革都局限于政府和企业之间的利益分配上，并未能给国有企业带来平等竞争的外部环境，企业尚未成为真正独立的利益主体，也必然对政府有着行政依赖。
三、十四届三中全会明确提出建立社会主义市场经济体制，意味着中国改革跨越了新旧体制的“分水岭”。1993年3月29目全国人大通过《宪法修正案》将“国营经济”改为“国有经济”，“国营企业”改为”国有企业“，一字之差，却意味着国家与企业的关系开始转变为资产国家所有、企业经营．实现所有权和经营权的分离。这一时期政企关系的特点是：
1、由上下级隶属关系转变为产权所有的关系。
2、以计划为约束的直接联系转向以市场为导向的间接联系。
3、由单一的行政关系转为法律、行政并存的双元关系。
4、由于长期形成的千丝万缕的联系，目前政企依旧难分。因此，政府和国有企业之间总体上是半市场，半行政、半法律、半依赖的关系，仍然具有“父子”关系的特征。
总之，从十一届三中全会到十七大,30年政企关系改革发展的每一个新的举措、每一项重大决策、每一次政策的调整和完善,都是执政党做出的。在贯彻执行国企改革政策的进程中,从中央到各地的党组织始终坚持了党对改革的组织领导,从地方党组织到国企中的党委、党组以及各类企业的党组织,成为贯彻执行中央方针的坚强阵地。没有这样一个具有中国特色的强有力的组织系统,改革的结局是难以想象的。政企关系的改革是一个极为复杂的系统工程,是一项重大的社会统筹工作,需要社会的方方面面加以配合,同时还离不开包括广大千百万下岗职工在内的人民群众的理解和支持,因此,仅仅靠国企本身的努力是无法取得成功的。
同时我国经济体制改革的历程，从当年的经营承包合同制度、放权让利的相关政策和法规、两权分离的法律法规，到现在的国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范、企业国有产权转让管理暂行办法以及企业国有资产监督管理暂行条例等等，都是涉及到政府处理与国有企业关系相关制度和法律改革的具体内容和表现。改革开放以来，政企分开、政企关系一直是改革的重点、难点问题。如何摆脱政府行政隶属关系对企业自身权利的制约，规范行政权力对企业的干预，是必须要研究和解决的问题。30年来虽然法律法规的实施对于国企改革中政府权力和企业权利的明确、企业内部法人治理结构的建立等也起到了积极的作用，但政企关系和国企改革还存在许多困难和问题。
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