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创新民办教育的营利模式——一个现代商行为的法律规制视角
- 作者:admin 来源:网络 日期:2008-5-18 4:18:42
首先。有利于吸引各种社会资本力量，落实国家大政方针、推动民办教育大发展。早在1984年4月在国家统计局对我国产业首次划分时就将教育分在第三产业的第三层次，即第三产业中为提高民族科学文化水平和素质服务的领域，在1992年中共中央和国务院颁发的《关于加快发展第三产业的决定》中，教育又被明确列为第三产业，而此一产业要大发展，就需要大投入、高产出。目前我国尚处于“穷国办大教育”的阶段，靠政府财政有很大困难，激发民间资金举办教育事业可大有作为，而民间资金中像国外那种大型财团捐赠教育的经济、法治土壤还不具备，采取企业化的投资、经营、管理的商行为运作方式就是一种务实之举。
其次，有助于按照民办教育的特性，遵循市场化规律运作，完善学校法人治理，并在保证教育质量的前提下降低成本，提高效率。代写工作总结 实现教育资源优化组合。产权明晰、自主经营是市场运作的基本法则。明晰的产权可为人们提供一个稳定利益预期和重复博弈规则．自主的经营可以根据受益预期和风险预期自由地进行投资决策，独享投资成果和投资风险。民办学校产权私有的肯认以及在此基础上生成的治理结构(是指关于出资人、董事会、校长等机构的组织架构，管理体制上实行董事会领导下的校长负责制，校长具体主持学校行政、教学、财务等工作，并成立有教师工会、职工代表会、学生会等组织，以强化民主管理与监督，减少风险的发生)，可最大限度地实现教育资源的配置和使用，经济效益与社会效益的双丰收。
复次，有利于开展各种不同类型的民办教育，做到依法管理，竞争公平、繁荣有序。眼下各种类型的职业培训机构、自考辅导班、短训班(如司法考试培训、托福考试培训②、甚至各种考研培训)、短期职业学校等，都是以营利为目的的，而且采取短、平、快的策略，以较少投入(这类机构固定资产投入不多、有的主要倚赖“校舍靠租、教师靠聘、资金靠收费的“三靠”起步)获取了较大的利润，满足了市场需要，但也出现泥沙俱下、偷税漏税的恶性竞争。因此，将其纳入商业法规或企业法规调整范围，履行纳税义务，是利大于弊的。尤其是，营利性学校可像企业一样要求其设置商业账簿，具有会计中的所有者权益和利润等要素，进而理顺企业所得税的税收关系(非学历教育的民办学校还应征收营业税1，减少诸如2005年福建省平潭县私立岚华中学与当地税务部门对簿公堂的纠纷发生①
最后，有利于吸收外国私人资金在中国投资兴学，国内外立法待遇上步调一致。加人世贸组织后．我国已允许外国教育机构作为“商业组织”出现，澳大利亚私立教育培训机构曾提出，澳大利亚的私有部门在中国教育方面进行投资能带来两方面的好处，一是通过提供一些私有的融资渠道使我国民办学校的入学率得到提高，二是也可以给民办学校带来更大范围的课程选择。反之，如果民办教育的法律定位不清，不能名正言顺、理直气壮地按市场的规律来运行，不仅在国内很难融资，国外资金也无法引进，封杀了国外的资本和智力输人中国民办教育的可能性。②
四、创新民办教育营利模式的修法建议
有了将民办教育纳入商行为法律规制范畴的观念革命，相关修法也应到位，具体建议如下：
首先，建议修改《教育法》。应突破《教育法》第25条办学公益性原则的规定，把学校分为非营利性和营利性两类进行立法，让办学者自愿选择，国家分别采取不同政策进行管理和鼓励。针对非营利的民间教育机构，引入财团法人制。我国1998年曾颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，根据该《条例》的有关规定，民办学校属于民办非企业单位，举办者将财产投人民办非企业单位后．财产便转归民办非企业单位法人所有，举办者既不能分配利润，也无权获得法人终止时的剩余财产。法人终止后的剩余财产，在清偿了债务后，“必须在业务主管单位和有关部门的指导下，用于发展同类型的民办非企业单位．不得挪作他用。”这实际上与国外财团法人管理异曲同工。因此，可以顺理成章地引入国外的财团法人制度，规定用于民办教育投资的财团法人财产为公共财产，不得转让、用于担保抵押或继承，但可以免收土地征用费、配套费，免除与投资额相关的所得税等。针对营利性民办学校，应规定其财产的所有权归投资举办者所有，举办者有权获得学校财产经营利润，而且从其设立到管理应纳入“商业法”或“公司法”的范围，并应到工商局登记，税务、教育行政分别由税务、教育主观部门分工负责管理(如新加坡私立学校法人注册由公司和商业注册署负责、收益盈亏教育行政分由税务局和教育部负责一样)。
其次，应考虑到营利性的民办学校作为提供教育服务企业的特殊性，对于《教育法》下位法的《民办教育促进法》中关于“可以取得合理回报”的规定，应予细化。代写硕士论文 部分省市予此已探索先行，天津教委的一份《社会力量举办教育机构规定》指出，对于股份制办学、中外合作办学、集资办学，其办学结余，按照教育机构办学年限——非学历高中阶段及其以下三年，非学历民办高校五年，学历教育高中阶段及中小学六年，民办高校八年——在保证教育机构正常运转和滚动发展的前提下，可以按照不超过当年结余的40％比例向投资者逐步返还。I8J也有观点提出，民办学校按年度结算，在扣除公益金、发展基金、风险保证金等费用后，举办者可从结余中取得合理回报，可按照银行的长期存款利率的200％，作为回报的标准。我们认为，无疑立法应对合理回报作出明确规定，关键是应把握几个原则：(1)平衡性原则。教育本质上是追求公益性目标的百年基业，投资人以私利为动机办学治校，从长远和客观上来讲是造福于社会的，当然也存在一个预防与管治急功近利的问题。因此，民办教育应在公益性与营利性之问取得平衡，投资逐利应以不损害公益为前提，故在具体操作上投资回报比例确定不仅应经股东(大)会通过，而且必经家长委员会等听证程序，方可确定。(2)合法性原则。民办学校必须是依法运营，发布虚假广告、骗取钱财、抽逃资金、挪用办学经费者不得进行分配。(3)赢余性原则。出资人可以取得回报的前提是当年有办学结余．在扣除办学成本、返还学校所欠债务、提取法定盈余公积金、公益金、办学风险保证金之后，才能向出资人分配办学结余。(4)公开性原则。投资人回报比例确定之前，应向社会公布与其办学水平和教育质量有关的材料和财务状况，民办学校决策机关应将合理回报的决定向社会公布。(5)因地制宜原则。经济发达地区和贫困地区的具体比例可由其根据实际自己确定，民办学校投资人从办学结余中取得回报的比例原则上应以同级同类其他民办学校作为参照。
再次。建立完善的民办学校审计制度，强化民间投资教育的监督管理，从而进一步地推动我国民办教育的健康发展。民办学校无论是采非营利的财团法人，还是按营利性企业运营，都必须加强社会资金进入教育领域的审计监督，教育法中可考虑设立强制性年终审计制度，对民办学校的资金运作加强规范与管理。尤对营利性资本介入与退出教育事业强化监管，以杜绝投资教育的不法行为和风险发生。
最后，完善以认证制度为中心的民办教育质量评估机制。我国《民办教育促进法》第40条已规定了“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布”，这揭明立法者对民办教育评估的重要性已经初步自觉，但失之可操作性差。在国外，私立学校的评价和认证主要有两种模式：一是由专业的、高超的同行完成，如美国和加拿大的著名教育者建立了一个认证委员会的联盟——学校全国委员会(NAPS，The National Association of Private Schools1， NAPS是为全美私立中小学采取专业化的标准进行认证的机构，而高等非公立学校则由私立大学认证委员会ACICS fAccrediting Council for Independent Colleges and Schools1负责认证，申请学校必须是以公司的形式组成和运营，以高于中学水平的课程教学为主要教学内容。ll0]二是政府认证模式。为了防止野鸡大学鱼目混珠，为了提高外国学生到新加坡求学的信心，新加坡标新局对有资质私立校给予的“品质保证”标签——SQC (System Quality Contro1)认证证书；而且为吸收新加坡哈德福教育集团破产教训，防范留学风险，新加坡政府规定2005年9月1日起只有获得消协保证标志的私立教育机构才能获准在新加坡招收国际学生。他山之石，可以攻玉，为使我国民办学校的产出保证质量，而不致堕入唯利是图的泥坑，我国当务之急可以成立一个民间性自律性的学校协会组织，分设两个分会，分别对民办中小学和民办高校教育质量负责评估、鉴定。这样一方面既尊重保护了民办学校的自主权益，另一方面，也通过同行评比、鉴定、监督等实行自我约束，自我发展，政府教育部门只需宏观指导即可，以保证民办教育蒸蒸日上。
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