中国实施反贫困战略的法学分析
- 作者:admin 来源:网络 日期:2009-2-10 13:30:14
五、贫困者的权利保障机制
对一个发展中国家的贫困人口来说，生存权和发展权是最基本、最重要的人权。一个处于贫困状况下的农民何谈生存权和发展权，同时，生存权是发展权的基础，没有生存权就谈不上发展权，而发展权是生存权的延续，没有发展权的生存权则是一种消极的生存权，是贫民永远处于贫民状态的生存权，这是广大贫困者所不愿意看到的。因此，我们要从生存权和发展权这个高度设计贫困者应有的权利，如财产权、人身权以及受教育的权利等等。应该有必要的制度保障贫困者的基本权利。贫困者的发展权主要可以通过开发性扶贫等方式保障；而贫困者的生存权则主要通过以政府为主的主体对其直接的资源配给来实现的，这种权利的实现也是贫困者进行良性行为的前提，很难想象一个时时处于饥饿状态的贫困者在行为时会时时考虑国家利益、他人利益和自己的长远利益。所以如果没有对贫困者生存权的保护，则不仅贫困者自己不能脱贫，还会带来更多的社会问题。我国目前在城市中普遍地建立了最低生活保障制度，而这种制度在农村是缺乏的，所以应该考虑在农村建立最低生活保障制度，使任何贫困者能满足最基本的温饱，因为这是贫困者彻底脱贫的前提。当然，农村与城市的状况有很大的不同，我们所要建立的只能是适应我国农村实际情况的最低生活保障机制，这里最重要的是要解决一个认识问题，即农村人与城市人作为人都有获得最低生活保障的权利，只不过是实现的形式不同而已。
六、我国应制定《反贫困法》而为反贫困提供制度性法律保障
我国要构建反贫困的法律机制，就应制定一部专门的《反贫困法》，为反贫困这一较长时期的历史任务的解决提供制度性的法律保障。
《反贫困法》应该在以下方面作出规范调整：
1 扶贫的对象及其责任。政府应该重新确定城市和村贫困者的标准，目前所采用的标准过低，致使很多贫困人群得不到应有的救助。因此应该考虑采用新的标准，以扩大受救助群体的范围。对实行计划生育的贫困者优先予以救助。在确定救助对象的同时，还应该对救助对象设定一定的义务和责任。如对子女的教育投资、保护周边生态环境等。
2 扶贫的主体及其责任。扶贫的主体主要应该包括各级政府、各种非营利性组织以及各种市场主体。这三种性质的主体在扶贫过程中是必不可少的。从总体上说，这三种主体在功能上具有互补性。政府扶贫与市场扶贫的最大区别在于政府不是以直接获得利润为目的，它可以在较短的时间内发挥效果。如政府对贫困者直接的资源配给使其可支配资源大为增加，生存条件得到一定改善。而市场主体的扶贫行为主要追求利润，在追求自身利益的同时实现反贫困。这与政府扶贫在功能、手段上形成互补。需要重点指出的是，市场主体的扶贫行为一方面可以为扶贫提供巨额资金，而且还可以更好地引导贫困人口进行自我脱贫。而非营利性组织的扶贫行为是一种社会性的扶贫行为，它既不追求自身利益，也不具有政府扶贫的强制性，而是一种慈善性行为，这种扶贫行为的作用在目前不可忽视。非政府组织现已成为中国扶贫事业的有效补充，它作为第三部门的作用日益显现出来。
3 扶贫的原则。扶贫只是一种手段，扶贫的目的在于使贫困者脱贫，因此在扶贫过程中，应该坚持救济性扶贫和开发性扶贫相结合的原则、多种主体共同参与原则、扶贫资源有效利用原则等。这些原则所体现的精神在本文的其他部分中实际上已经有所体现，在此不再赘述。
4 扶贫的措施。扶贫主要通过各种资源的配给实现其功能。这首先需要政府有强有力的财政政策支持贫困者，包括实现贫困者的最低生活保障、健康保障以及就业和创业能力的提升等；同时也应该有专门促进贫困者就业的就业政策，促进贫困者创业的创业政策，保障创业者获得小额贷款的信贷政策⑨等。同时也应该注重贫困区域的发展，政府应该提供最基本的公共产品使区域发展有最基本的硬环境，制定和实施优惠的区域投资政策和扶贫政策，以吸引市场资金进行扶贫。目前我国公共产品的提供，政府的主要瞄准目标是城市，这无可厚非，但是我们也应当看到，农村也应当是政府公共产品提供的受益者，因此政府也应当有目的、有意识地把公共产品的提供向贫困地区作适当倾斜。
5 扶贫资金的来源和管理。除了非营利性组织和市场主体的扶贫资金外，在目前，政府的扶贫资金仍然是扶贫的主要资金来源。政府应该提高扶贫资金在GDP 中的比例，确保扶贫资金不低于GDP 的115 %.在确保资金数量的前提下，应该有一种制度确保扶贫资金能够高效地使用，确保扶贫资金不被挪用。这也是一个世界性的难题。尽管我国扶贫事业取得了相当的成效，但是我国的扶贫投资漏出率也很高，这主要表现在，由于对扶贫项目管理不善，不少扶贫资金被挪用、贪污、侵占，致使这部分转移支出未能形成预期的现实的生产力，甚至还出现了越扶越贫的现象。《光明日报》曾报道，山西省扶贫工业项目的33 %因种种原因被迫停产，使70 %的资金形成呆滞贷款。lu 这些问题的解决从根本上来讲还是要靠健全的社会分配法治，既要在制度上加强资源分配主体的组织建设，又要设定各种程序对其加强制约和监督。在扶贫资金的具体使用上，应该重点考虑对贫困者个人的扶贫，应该有良好的制度使政府的扶贫资金能够直接到达贫困者手中，区域性的经济发展则主要可通过政策引导加以实现，而不是直接的大规模的投资（基础设施等公共产品的投资除外） .
6 奖惩制度。反贫困法的实施有赖于可操作性强的奖励和惩罚制度体系。扶贫资金应该依法拨付，对不依法拨付扶贫资金的地方政府机构及其责任人员应该设定严格的行政责任，触犯《刑法》的，则应依法处置；对不依法使用扶贫资金的地方政府机构及责任人员应该有严格的行政责任和刑事责任的设定和实施；对套用、骗取扶贫资金的单位和个人应该设定严格的民事责任、行政责任和刑事责任。除此之外，我觉得我们应当在政策导向和宣传上要大力倡导贫困地区的党委和政府应当致力于贫困问题的解决，应当把改变本地区贫困面貌的程度作为考核党政官员政绩的主要指标，并且将其制度化、规范化。对改变贫困地区面貌成绩卓著者应当给予包括奖赏、提升等在内的奖励措施。对于为政一方，贫困依旧乃至加剧者，要建立包括引咎辞职在内的惩罚措施。
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注释：
①“社会主义市场经济条件下农民中介组织的发育和完善”课题组：《论社会主义市场经济条件下农民中介组织的发育和完善》，《中国农村经济》2002 年第3 期，第5 页。
②周毅：《西部反贫困研究》，甘肃人民出版社2001 年版，第99 页。
③这些处于绝对贫困状态的人往往最有激励去选择没有安全保障的工作，对他们来说，满足温饱比健康的体魄更重要，他们有更少的激励对自己和后代进行教育投资，而健康的缺乏和教育的不足又往往使其就业和生产能力受到大的影响；他们有更多的激励进行掠夺式的开发，从而导致资源枯竭。
④摊在每亩田上高达330 多元的费用主要包括农业税、基本水费和村提留三项（村公积金、公益金、管理费）、乡统筹五项（乡教育附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费），另外还要交教育集资、血防、畜禽防疫费、预提共同生产费，承担劳务义务工和积累工等。
⑤世界银行：《东亚奇迹-经济增长和公共政策》，中国财政经济出版社1995 年版，第10页。
⑥可以考虑分阶段实行这种制度：第一段是实行确保低收费的制度。从2002 年秋季学期开始，江西省国家扶贫开发重点县农村义务教育阶段全部试行“一费制”。试点学校收费标准为：小学生每学年190 元，中学生每学年310 元。按照规定标准收费外，试点学校不得再向学生收取任何其他费用。试行“一费制”后，因杂费、课本费收费标准降低形成的经费缺口，按照省级人民政府核定的当地中小学公用经费标准定额，由县级财政预算予以安排；财力不足、财政预算安排有困难的地区，在上级人民政府给予的转移支付中统筹解决。
⑦朱玲：《投资于贫困人口的健康和教育应对入世贸后的就业形势》，《中国农村经济》2002 年第1 期。
⑧我很高兴地看到，最近这种制度正在全国范围内进行改革，但由于涉及到利益问题，这种改革也遇到了多种阻力，并且改革以后，还可能有回复的趋势。
⑨在农村，由于对农户的小额贷款具有分散、交易成本高、风险大等特点，农村信用社通常将支持重点转向乡镇企业和民营企业，而急需资金的农民常常得不到贷款，因此其创业脱贫就受到影响。
⑩转引自周毅：《西部反贫困研究》，甘肃人民出版社2001 年版，第124 页。
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