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公共管理的生态分析

作者:admin 来源:网络日期:2009-8-14 2:10:02

我们在研究公共管理时,发觉绝大多数的研究都集中于公共管理的理念、结构、制度乃至过程,鲜有人对于公共管理过程的制度环境加以分析。本文特别强调了环境因素对于公共管理的影响作用,原因在于我们相信,公共管理体系与环境的互动关系可能会对体系本身产生非常大的影响,尤其具体到发展中国家的公共管理理论与活动,公共管理的生态要素则显得更加重要了。学者们在这个问题上尽管有着不同之辞,但是他们的一致之处也是相当明显的,美国行政学者小奥图尔(O’toole, Jr.)的总结最为典型:“简言之,形成网络的背景因素增加了管理权力控制下的潜在可操控变量的数量;但是与此同时,这些因素也增加了不确定性,并且对于所有主体而言,制度的牢固性也随之而降低了。”[1〗(P20)由此可见,由于公共管理主体与相关公共管理事务的复杂性,背景与环境的影响力不是降低了,反而得以大大增强。我们认为,与公共管理体系之间信息传播和行为互动最为密切的,有三个重要的部分:宪政结构,社会资源和文化因素。
一、宪政结构
就这三个重要部分的相互关系来说,实质上是文化处于最基础的地位,而社会资源次之,宪政结构是范围最为狭窄也最为正式化的部分。我们将宪政结构放在三者之首来进行分析,原因是宪政结构是这三个部分中与公共管理联系最为紧密,因而对公共管理产生最为重大影响的。我们研究公共管理时,应该时刻记住公共管理本身与私营部门管理的一个最大的区别在于,它存在于一套完整的法权制度当中,其针对面不是具体的一个顾客群体,而是全体公民,因此任何国家的公共管理都不可避免地存在于某种宪政制度之内,公共管理活动最直接的特征是其政治与行政的特征。这些情况都要求我们在研究公共管理体系的时候,将宪政结构作为公共管理体系的关键环境要素来加以把握。http://www.dxlww.net 代写论文网
从本质上讲,宪政结构为管理国家公共事务的公共权力提供了合法性基础,并且从程序上规定了公共管理活动当中的公共权力的性质与规模。正如美国宪法学家、政治理论家埃尔金所说:“一个政体的宪法并不仅仅是规定一些职位和权力,规定政府的结构。更普遍地说,它是一种“秩序”,按照这种秩序,把某些事物组织起来(秩序)形成一种体制。因此,宪法不仅限制政府,而且形成一个政治实体,通过赋予这个实体以形式,使它得以运转。”[2〗(P153)事实上,宪政结构为公共管理体系提供了一个存在框架,可以说,没有了宪政结构就没有了公共管理本身。学者们对公共管理的公共性与社会性都已经进行了深入与透彻的分析[3]。一个国家宪政结构对于其公共管理的直接影响即在于,一方面,宪政结构明确了这一权力的公共领域;另一方面,宪政结构为公共管理过程提供了管理者所需要的合法性基础,提供了公共权力的权力来源。前者涉及到公共权力的“公共”层面,而后者涉及公共权力的“权力”层面。
综观世界各国,每一个国家都通过自己的宪法以及宪法性文件为公共管理体系运作限定了权力原则。例如美国宪法在对立法权、行政权以及司法权进行明确划分以外,还针对联邦政府与州政府之间的国家权力分配做出了安排,并通过以后的修正案和法院判例,对于政府和公民之间的关系、政府与企业之间的关系、以及政府之间的关系等等,进行了原则上的确认,无疑这种种关系的确定是从多个层次上对于如何在公共管理过程中运用公共权力,如何在公共管理活动中对各种社会资源进行配置,发挥了深刻的影响力。我国宪法以及宪法性文件也在对公共管理起着越来越深刻的作用,由于我国社会主义政治制度与西方国家所实行的政治制度有所不同,权威主义与集体主义色彩更为浓厚,因而宪政结构在对公共管理发挥影响方面,更加有力也更为深刻。如我国宪法规定“中华人民共和的一切权力属于人民”,又规定了“全国人民代表大会和地方级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,它负责,受它监督”。“中央和地方的国家机构职权的划分,循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的则。”这就为我国的公共管理活动中的国家机关之间的关系,及中央与地方的关系等等重要方面做出了原则性的规定,做了有规可循,有法可依。公共管理会涉及到方方面面的影力,有私营部门的权力形式,也有公共部门的权力形式,虽然种不同的权力与权威有着本质的不同,并且这些本质上各不同的权力相互之间进行着持久而交错互动,但是公共权力的行原则和模式是理解这各种不同的影响力关系的关键所在,这些运行原则和模式正是由宪政结构来加以规范的。公共理与一般公共管理还有一个相当大的不同之处,那就是包括家机关在内的各种公共及私营部门的组织都参与了公共管的活动。事实上,作为国家宏观政治过程中的一部分,公共理从来不可能只是政府部门的专有活动。而这样一来,如同面的文字已经表述的那样,各种形式的权力就会在公共管理动中发挥作用,并因之产生这样一系列不可回避的问题:这种种权力的运作是否合法?判断某种权力运用行为是否合的依据是什么?该由什么机关来作出裁断?诸如此类的问题,通通都涉及到了一个权力的来源问题,说到底是一个国家权合法性(Legitimacy)的问题。无疑,宪政体系中的实体性价值程序性价值都为公共管理中权威与权力的运行提供了具备代意义的合法性基础。
宪政结构只是一个原则性的制度框架,本质上体现的是种实体价值,必须通过公共管理过程才能够得以从程序上现。反之,在浩繁的公共管理事务中,也只有公共管理层面活动与事务才更加明确地反映了一个国家宪政结构所体现原则与规范,公共管理体系与宪政结构这一体系背景因素有深层的互动联系。例如,我国公共管理的重要法律文件《中人民共和国立法法》第二章第一节第九条规定:“本法第八条定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项外。”这一条文中透露出来的信息让我们知道,在我国政治生当中,全国人民代表大会及其常务委员会在权限上可以授权务院制定某些行政法规,但是在事关公民的重大政治权益以司法机关权限事务上,即使全国人民代表大会授权,国务院无权制定相关行政法规。而这一点正体现了我国宪法中所定的“全国人民代表大会是中华人民共和国最高权力机关,务院是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关”这一特点。也正因为如此,在我国公共管理活动中,国家权机关拥有对于行政机关和企事业单位的最终监督权。实质上,这些规定与权限都体现了我国宪法所明文写入的“一切权力于人民”的宪政原则。
二、社会资源
公共管理的过程实质上是包括国家权力机关在内的各种公共管理主体在公共管理活动中对于社会资源加以配置的过程,因此社会资源构成了公共管理体系存在的背景要素中颇为重要的一部分。社会资源在公共管理过程中得以运用,但是资源本身并未成为公共管理体系中的构成因素,而只是维持公共管理体系的持续存在的一个外在能量库存,因此我们将其放在背景要素中加以分析。
社会资源有一些共同的特性,是不为国家大小、贫富、地理位置或者政治社会性质的不同而有所改变的。首先,社会资源是有着不同层次的,或者说,社会资源有着不同的表现形态。有些社会资源是以自然资源形态存在的,而有的社会资源则可能以制度资源形式存在,也有部分社会资源更可能以“软性”形式存在,如文化心理等等。举例而言,我国的公有及私营的交通部门都可以在春节期间自行进行价格调节以便对客流分流,对现有交通运输能力进行调配安排。而在这些交通部门中,有些只涉及小范围内的运输形式,如农村公共汽车,短途公共汽车;而有的则涉及全国范围内的运输安排,如铁路以及航空运输,按照经验及常识,这些所有运营部门都会在春节期间进行不同程度的价格调节。但是价格调节在多大幅度上是可以接受的呢?各级人大与各级政府及其职能部门在运营方和消费者方存在较大矛盾时会介入,通过制定相关法律法规来规范这种价格调节。在这一系列活动当中,我们可以预计会调动各个层面的社会资源。价格调节幅度显然受到了燃油(汽车燃油与航空燃油等等)价格的影响,石油本来只是一种自然资源,但是在此处它成为人类社会发展不可或缺的能源,已经是一种我们在进行公共管理时所运用的宝贵的社会资源;召开价格听证会以听取消费者的意见,或者通过专门的部门接受消费大众的投诉,并非哪一个部门的专有权利,这种有用的制度形式成为这一特定的公共管理活动中能够加以运用的制度资源;价格是否可以进行调节,甚至交通运输这种服务形式是否应该在春节期间进行调价,或者价格调节的幅度可以有多大,这样一些问题的提出和解决又涉及到我们社会中人们的文化心理问题,而这些文化心理问题是公共管理过程不能不加以关注和重视的软性社会资源。社会资源的第二个特点是,各种形式,或者说各种层次