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公共管理的生态分析

作者:admin 来源:网络日期:2009-8-14 2:10:02

的社会资源的存在并非是各自独立、互不关联的,相反,随着人类社会的发展与进步,各种社会资源会得到频繁调配,从而不同形式、不同层面的社会资源会得到进一步的整合。我们在对公共管理进行生态分析时,可能时常遇到这样的误解,以为社会资源不过是一些个别存在的随时留待我们取用的事物,它们互不相关,与公共管理体系只发生偶然的联系。事实上在公共管理活动中,社会资源的配置都是以制度化的形式进行,并且随着公共管理活动的不断深入发展,尤其是在发展中国家的公共管理活动因社会变迁而不断发展的进程当中,社会资源存在的制度化形态会更加显见。第三,社会资源本身有一个“量”的积累,随着人类认知自然世界与人类社会的能力逐步提高,随着社会政治的发展与进步,社会资源本身也会从总体上得以增加和积累。例如,人们的科学技术与知识水平会不断提高,速度之快,令人难以预见。早年恩格斯曾经断言这种人类知识的增长速度是一种“加速度”。虽然社会资源总量的累加速度我们无法精确的加以计算,但是其总量积累的趋势是毋庸置疑的。自然、社会资源的某些方面可能会因不同国家的具体情况而有所变化。举凡各国的人口、地理、历史、文化以及社会发展水平的不同都是形成各个不同公共管理体系的社会资源有所差异的根源所在。举例而言,人口的多少,民族成分的单一与否,人口的总体素质,都可能造成社会资源的巨大差距。法国著名的行政学家夏尔•德巴什(Charles Debbasch)已经对此有深入的观察:“行政应适应人口,适应人口的多样性、人口的分布以及人口的社会水平和文化水平。农村社会的行政管理问题与城市人口的行政管理问题是不同的。死亡率下降地区的人口管理提出了诸如老年人救济之类的问题。而预期寿命较低的社会可能会不考虑这类问题。对不同语言或宗教群体的人口管理,应解决清一色社会所忽视的某些共同生活问题、差异问题。”[4〗(P2)公共管理不能不对因包括人口差异在内的种种社会资源差异而带来的问题有所重视。
随着一个社会经济的发展,财富总量的增加,社会资源能够在数量上得以积累。自然、社会资源与公共管理的有效性、效率以及经济(Effectiveness, efficiency and economy,即人们平时所谓“三C”)之间存在着必然的联系。公共管理过程就是各种公共管理主体通过吸纳社会资源来达成公共管理目标的这样一个过程,社会资源的多少决定了公共管理过程中可投入的“成本”有多少,从而间接决定了相应的公共管理收益。此外,不单单是社会资源的多少,其整合程度等等因素也都可能制约着公共管理绩效。
三、文化因素
文化因素之于公共管理的意义,已经有不少的学者加以多个方面的论述,如有的学者从将文化因素作为公共管理手段与工具的角度加以论述;而有的学者从文化变革有助于公共管理的改革和公共管理绩效的改进这个角度详加阐述;而亦有学者更明确地指出:“文化也是目前人们正在进行的变革国家政府的努力当中之核心环节。”[1〗(P36)这类学者认为,正是文化的变革催生了以消解政治权威、为政府注入企业家精神的公共管理改革。当然,我们在讨论文化因素与公共管理的关系时,首先应当明确文化在我们的研究视野中到底有何含义。文化现象是伴随了人类社会的生成与发展的,涉及到人类生活的方方面面,因此“文化”是一个非常难以把握的概念,据说克罗伯(A.L. Kroeber)和克拉孔(Clyde Kluckhohn)两位人类学家归纳出160多个关于“文化”的界定,而最后将文化视为成套的行为系统,而其核心则由一套传统观念,尤其是价值系统所构成[5〗(P2)。从政治学、行政学与公共管理学的视野观察文化,与这个观点并无太大的出入。例如,在政治学界最早将文化概念引入规范的政治科学分析的美国著名政治学家加布里埃尔•阿尔蒙德(Gabriel A. Almond)说:“每一种政治系统都建基于特定政治行动取向的格局。我发现把这种情况称为政治文化很有用处”[6〗(P238)。在后来更加明确地认为“它包括一国居民中当时盛行的态度、信仰、价值观和技能”[7〗(P15)。在公共管理的研究中,虽然也有学者认为文化可能成为公共管理手段中不可缺少的成分,但是文化基本上是作为公共管理体系存在的背景因素而存在的,因此我们认为,文化就是同公共管理可能直接或者间接地产生联系的种种个性、心理、行为模式以及交往方式。同公共管理体系及其环境中的种种制度要素而言,此处的文化是确定性不甚明确的环境因素。
文化同管理工作的联系早已为各种学科的学者所重视。首先,有学者已经论述,文化因素可能成为管理———无论是公共管理还是私营部门的管理的工具。例如,20世纪40年代即有美国学者提出,一些“非正式组织”中的心理因素和交往特征可以提高工作效率,“比尔•英格兰及其同事在不同的国家研究了工作的意义。他们发现,把工作视为不得不去做或者被强迫去做的人,与那些把工作视为积极的、为社会生产某种价值的人,有着明显的差异。”[8〗(P539)毫无疑问,人们的文化心理可以显著地影响组织绩效,从而对管理工作提出挑战。显然,当涉及到公共管理时,文化因素的影响同样是存在的。在进行公共管理改革时,改革者不能不考虑到各种各样的文化因素,在相当多的情况下,文化因素可能决定了一个国家的公共管理改革的成败。学者们对这一点认识一致,国外研究者曾经明确:“在实践以及研究工作中,公共管理者为了实施组织改革,越来越将文化看作一种可操控的变量。……能够转变功能紊乱的种种文化因素的领导者,会被人们看成是改善管理绩效的关键所在。”[5〗(P35)我们甚至可以说,对于文化因素的影响力,不能以一般背景因素影响力的同等重要性来衡量。其次,文化作为环境因素影响公共管理,显然存在着多层次、多方向的作用渠道。具体到公共管理而言,文化的影响力会比在一般公共管理或者一般组织管理当中更为重要,因为文化在一个民族或一个国家当中,其塑造能力更为明显。例如,人们的政治习俗,对政府的认识,对权威的看法,等等,都是在民族国家的形成过程中逐渐培育出来的,而这种种文化心理,无疑将对公共管理活动的开展具有不可估量的影响作用。