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在20世纪大部分时期,对政府组织、行政过程以及公共部门的研究,都是在冠之以“公共行政”(public administration)的这个学科中进行的。20世纪70年代,作为公共行政学一部分的“公共管理”(public management)成了本学科一个兴奋点。这时,“公共管理”研究的实际内容主要是公营部门(public sector)的组织结构、管理方法和技术。而到了20世纪90年代初,西方国家逐渐形成了被称之为“新公共管理”的学派。这个学派企图取代长期处于主流地位的公共行政学,并把过去的公共行政学视为“传统公共行政”。
MPA(公共管理硕士)教育在全国的开展,使“公共管理”这个外来术语在国内流行起来。然而,国内学界对“公共管理”的界定存在很大的分歧,有的认为公共管理就是“public administration”(公共行政),有的认为“公共管理”是“public management”(公共管理)。这种分歧已经影响到国内公共行政或“行政管理”学科的发展方向。要把握公共管理的基本内涵和理论来源,有必要考察从公共行政到公共管理的理论演变过程。
一、传统范式
19世纪末期,西方行政面临基本的问题:一是行政系统靠个人效忠性的“庇护—依附关系”来维持,由此滋长了裙带关系和官场腐败;二是公务人员的职业生涯缺乏保障,吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和效率的低下;三是政党分肥制度的严重影响,受政党竞选胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政系统的周期性震荡,政府政策难以连续地、有效地执行。
早期行政存在的三大弊端,促使西方学者寻求治本之策。他们所找到的治本之策就是公共行政学所确立的四大基本原则,即官僚制(bureaucracy)、政治—行政分离(political and administrative dichoto-my)、文官制度和泰勒主义。由这些要素构成的理论范式确立了传统公共行政的基本框架。
1•韦伯的官僚制
马克斯•韦伯(Max Weber)生活在处于现代化进程中的官僚资本主义德国。那时的德国,在经济上越来越受工业制度和资产阶级的统治,而在文化和政治上仍然受传统的保守价值观念和等级官僚政治所支配。韦伯思想的复杂性反映了当时欧洲大陆上四处寻求发财机会的资本主义与囿于地方传统的旧制度的深刻矛盾。韦伯对政治学的显著贡献就是区分了三种权威类型。在这个基础上,他提出的官僚制理论对西方公共行政产生了深远影响。美国学者奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)说:“韦伯的官僚理论与传统的公共行政理论在形式和方法上都是充分一致的。”[1]
要理解韦伯的官僚制,就要了解他对“理性化”和权威类型的理论分析。关于理性化,韦伯认为现代化所贯穿的就是理性化。这种理性化在经济领域表现为经济理性,在政治领域表现为合法性,在文化领域表现为精神价值及其实现途径的关系。韦伯对理性研究的最大贡献,是明确区分了价值理性与工具理性。这种区分的意义在于,价值理性同人性、信仰、信念、关怀、德行等目的性的价值相关联,它所追求的是正当性与公正性,这种正当性和公正性不是由科学而是由人文所赋予的;而工具理性则是同制度、渠道、方法、技术、手段等相联系的,它所追求是科学性、有效性,是可以通过科学研究来揭示和设计的。而官僚制就是履行现代化使命的一种工具理性,也就是说,作为一种组织形态的官僚制,不过是实现人类现代化使命(价值目标)的一种社会工具。把这种工具当作价值目标本身,就变成了官僚主义。
韦伯的官僚制原则,解决了早期行政的两个基本问题:一个问题是,由公职人员与社会显贵之间的庇护所带来的裙带关系问题、个人特权问题、无原则的特许问题;另一个问题,就是公职的业务性质和公职人员的“非精英化”。因此,官僚制原则的确立是行政实践和理论的重大进步。欧文•休斯评论说:韦伯与早期模式的重大反差和最主要的差别在于,它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政。[2]官僚制的合理性或优势在于它以确定性、非人格性和专业化运作来保证管理效率,从而满足资本主义发展的要求。而且,这种以工具理性为特征的组织形式,不仅适合于公共部门,也适合大型的私人企业。
值得强调的是,建立在个人关系基础之上的庇护主义是早期行政的基本特征。受这种庇护主义支配,依附者的忠诚,不是对国家制度的忠诚,而是对庇护者个人的效忠。这种人格化的行政,往往既不公正也无效率。韦伯的官僚制模式,强调的是整个制度,公职人员所履行的权力是制度赋予他的权力,而不是个人恩赐的结果。因此,公职人员效忠的是制度,他在官僚体系中所扮演的角色也就必须是非人格化的事本主义者。
2•威尔逊与古德诺:政治—行政两分法则西方公共行政的第二个理论支柱,无疑是威尔逊(T.W.Wilson)所倡导,古德诺(F.J.Goodnow)所阐发的政治—行政两分法的理论。行政学之所以能够从政治学中独立出来,除了韦伯提出的普适性的官僚制模型之外,另一个重大的理论发展就是政治—行政两分法原则的确立。因此,威尔逊当之无愧地成了美国公共行政学的创始人,他在1887发表的论文《行政学研究》也就成了这门学科的奠基之作。http://www.dxlww.net 代写论文网
威尔逊的思想来源于欧洲大陆特别是德国行政学者的研究。德国学者斯坦因(L.V.Stein)开始对政治与行政加以区分,认为政治主要是国家的宪政建构,是国家意志及其活动;宪政提供行政活动的限度与秩序,但不能替代行政,行政具有相对独立性,行政机关的活动有它自身的规律。威尔逊不是照搬欧洲的行政学说,而是针对美国政府所面临的实际状况而进行理论创建。美国当时所面临的主要问题就是政府权力受寡头资本限制太多,行政能力弱化,管理低效甚至无能,迫切需要在扩大直接民主的基础上建构一个负责的有能力的政府行政系统。威尔逊要求把政治与行政严格地分开,将政策制定(政治任务)与政策执行(行政任务)分开。政治与行政分离原则所解决的问题,一是周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响,二是革除政党分肥的弊端。政治—行政两分法把行政从政治中剥离出来,使行政系统成为非政治性的工具,这与韦伯把官僚制当作工具理性的观点是一致的。政治—行政两分法和官僚制理论的提出,使行政学成为一个有其理论范式的独立学科。
古德诺于1900年发表的《政治与行政》,扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法,而对威尔逊的政治—行政两分法进行了阐发。他认为,政治是国家意志、公民利益的集中表达,表现为立法过程及政策的制定;而行政是国家意志的执行、政策的实施的过程。政治与行政的分离是相对的,不是绝对的。分离不是脱离,不可想象脱离政治的行政,也可不想象没有行政过程的政治。在建立与政治提供了公共行政的管理方法。
泰勒(F.W.Taylor)从工人的作业行为分析入手,引进了动作分解、分工协作、作业标准化和严格管理控制等核心概念。在《工厂管理》中,他总结出四条提高工作效率的原则:(1)每一个工作日均应有明确的工作;(2)为完成工作须提供标准化的工作环境、设备和工具;(3)凡具有较高成绩者应给以较高的酬金;(4)凡工作失败者便失去待遇和地位。在《科学管理原理》中,他又提出了四项原理:(1)对一个工人的每一单元工作的研究应该用科学方法来处理;(2)应该在工人的挑选、训练、教育方面运用科学方法;(3)工人之间应精诚合作,以保证所有的工作都能按照科学原理去处理;(4)管理者和工人之间,要实行分工负责,适合于管理者的工作不要交给工人。
泰勒主张计件工资制,要求工人在单位时间内完成的定额工作量,按低薪计件,而超额工作量,则按照高薪计件。泰勒认为这种有差别的报酬制能够最大限度地激发人们的工作积极性。为了保证这种科学管理的落实,泰勒认为必须加强作业管理和控制。毫无疑问,泰勒主义追求的是效率,作业分解、标准化管理、绩效报酬等措施都是为了提高产出的效率。而这些管理手段综合起来就是“流水线作业”,这就为大规模标准化生产提供了科学管理的方式。
泰勒的科学管理思想被公共管理所接受和运用,是因为它与官僚制的理念相吻合。分工、分类、标准化、作业流程、绩效报酬、严格控制等理念也是传统的公共行政所追求的管理价值。科学管理在1910~1940年期间一直对公共行政起支配作用,使公共行政成为一个学术研究的领域。于是,人们用“泰勒主义”来形容科