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西方政府公共管理的基本取向

作者:admin 来源:网络日期:2009-9-13 14:42:18

公共管理主要是指政府对公共事物的管理,目的是为公众提供有效的公共产品(含公共服务)。出于特定的社会制度与政治文化,西方国家政府在公共管理中以维护资本主义社会制度为出发点、以掌握公共权力为目标、以实现公平与效率为途径的基本取向。
　　一、从资本主义社会制度出发的制度取向制度惯性启示我们,一种社会制度一经形成并达到长期稳定,它必然会形成为社会成员所共同遵守的社会行为规范,这一行为规范不仅仅表现为构成其基本社会制度的一系列的法律、法规及政策,更重要的是内化为社会成员的价值取向与思维模式,政府作为国家权力机关,制度惯性对它的影响是深刻的,这一影响体现在公共管理中就形成了政府从社会制度出发的基本取向,由于西方国家实行的是资本主义制度,这一基本取向具体体现为从资本主义社会制度出发的制度取向。主要表现为以下三个方面:
1.从资本主义社会制度出发进行公共管理。社会制度决定了政府在公共管理中的地位、职能与运作方式。进一步讲,政府体制及运行机制就是社会政治制度的重要组成部分。西方各国实行的是不同的政府体制,其政府体制主要可以分为单一制与联邦制两类。以英国为代表的一些西方国家实行的是单一制政府体制,以美国为代表的一些西方国家实行的是联邦制政府体制。尽管不同的政府体制赋予不同国家各级政府不同的权力与职责;不同的权力制约模式决定了不同国家政府的不同运行机制,但这一切都从根本层面上说明了两点:一是政府体制作为社会制度的重要组成部分,决定了政府必然要从社会制度出发进行公共管理;二是由于西方国家实行的是资本主义制度,这导致西方国家的政府在公共管理中必然要从资本主义制度出发进行公共管理。
2.在资本主义社会制度的弹性空间内进行公共管理。从资本主义社会制度出发进行公共管理,只是决定了西方各国政府公共管理的根本出发点。在资本主义社会制度的框架内,各国政府可以发挥其主观能动性,即各国政府可以结合自己的国情,在资本主义社会制度限定的弹性空间内进行公共管理,使自己的公共管理具有自己国家的特色。同是联邦制政府体制的美国与加拿大(美国的联邦制政府体制中央政府更集权一些,加拿大的联邦制政府体制权力更松散一些),他们的公共管理是有许多不同之处的。在公共管理的社会福利与公平性特征方面,加拿大较之美国就体现得更加鲜明。
3.为维护资本主义社会制度进行公共管理。西方各国政府在资本主义社会制度的弹性空间内进行的公共管理不仅仅是一种被动的选择,同时也表现为西方各国政府的一种主观意志。这是因为西方各国政府在公共管理中会自觉地维护现行社会制度,这一点符合西方各国政府的利益。在西方,政府作为国家的权力机关,在行使国家权力的同时也享受着这一权力所蕴涵的政治与经济利益。因此,从自身利益出发,西方政府需要维护现行的资本主义社会制度。这一利益的驱动必然要体现为西方政府的价值取向进而转化为政府公共管理的具体政策。有时西方国家的政府也会在根本制度与具体事物交界的层面上,如管理体制层面上进行改革,但这种改革只是对根本制度的一种完善。上世纪后期起源于美国的新公共管理运动,如同西方经济学理论与政府经济管理实践的演化与发展一样,都是对西方资本主义国家社会制度的一种完善。
　　二、以掌握公共权力为目标的政治取向作为公共权力执行者的政府,在公共管理中,必然要以公共权力为主线,围绕公共权力进行公共管理,这导致西方国家政府在公共管理中以公共权力为目标的政治取向。http://www.dxlww.net 代写论文网
在公共管理过程中,西方国家围绕公共权力形成四个主体层面:
即民众、政府、公共产品生产者与公共产品消费者。
民众作为公共权力的所有者,具有管理国家事物与公共事物的终极权力,民众公共管理终极权力的行使是通过对政府及政府公共政策的公共选择进行的。诚然,无论是阿罗不可能定理还是布坎男的公共选择理论,都表明在西方社会理想的公共选择是不存在的,但这并不意味着公共选择是不合理的,更不意味着公共选择是不现实的。事实上,公共选择在西方各国是普遍存在的。它的表现有两种形态:一是民众通过定期的公共选择来选举政府;二是民众通过对公共管理的民主参与来表达自己的意志,实现对政府公共政策与社会公共事物的公共选择。在具体的公共事物管理中,民众将管理公共事物的公共权力赋予政府。政府作为公共权力的执行者,具有代表民众管理公共事物的权力,成为公共事物的管理者,即公共管理主体或公共管理者。就一个公共管理过程而言,政府具有决定为谁提供公共产品、提供那些公共产品、由谁生产公共产品以及怎样生产与消费公共产品这些公共管理基本问题的公共权力。
公共产品的生产者是指生产公共产品的部门,包括政府与政府授权的其他部门。从严格意义上说,公共产品也只能由政府来提供。但科斯定理及其推论表明,通过界定产权,将外部成本内化为内部成本并将外部收益内化为内部收益,部分公共产品是可以由非政府组织甚至是私人部门生产的。这里的部分公共产品是指准公共产品(如公路),纯公共产品只能由政府来生产(如国防)。因此,公共管理中,政府可将部分公共产品的生产权力交给非政府部门,在公共产品的生产中引入市场机制,提高公共产品生产的竞争性,进而提高公共产品的生产效率。诚然,政府在何时将何种公共产品交给非政府部门生产,既取决于公共产品的性质,也取决于政府在公共管理中的价值取向。
公共产品的消费者是指某一公共产品的使用者或消费者的集合。需要指出的是,就单一公共产品而言,公共产品的消费者作为一个集合(可记为集合A)是民众这一集合(可记为集合C)的子集,我们可将这一公共产品的非消费者记为集合B,它是民众集合中除去集合A后余下的元素构成的集合。有些公共产品(如国防), A与C是等价的(可记为A=C),这些公共产品是全民消费的公共产品;有些公共产品, A中元素多于B中元素(可记为A>B),这些公共产品是多数民众消费的公共产品;有些公共产品, A中元素少于B中元素(可记为A<B),这些公共产品是少数民众消费的公共产品。公共产品的消费者通过对公共产品的使用来评估公共产品的效用及对自己的满足程度,据此来对公共产品与政府的公共管理做出评价并将这一评价反映在他们对政府与政府公共政策做出的公共选择中,行使他们作为民众所具有的公共管理的终极权力。但是,他们对公共产品与政府公共管理的评估不完全等同于民众的评估,他们对政府与政府公共政策的选择也不完全等同于民众的公共选择。这二者的等同只有在全民消费的公共产品中才能成立。在其他情况下,公共产品的消费者的评估与选择只是形成民众公共选择合力的一个分力,其大小由这一集合中的人数与他们的社会政治经济地位而定,政府在公共管理中会依据这一分力的大小与方向来制定与他们相关的公共政策。
通过上面的讨论可以看出,西方公共管理中存在着以公共权力为主线的逻辑链条,政府居于连接民众与公共产品生产者与消费者的中间环节,也居于公共权力执行者的核心地位。由此可见,西方政府在公共管理中的作为必然要以公共权力为主线展开,以掌握公共权力为目标。主要体现为:
1•以选民满意为公共管理的评价标准。在西方,由于政府的公共权力是民众通过公共选择授予的,因此西方政府以掌握公共权力为目标必然导致以获取民众的公共选择为目的,以选民满意为公共管理的评价标准。公共产品的评价与私人产品的评价不同。私人产品评价是以消费者满意为准则的,它与非消费者无关,因为私人产品是消费者自己出资购买并在消费上是排他的。公共产品的评价不仅与消费者有关,也与非消费者有关。公共产品的这一评价特征不仅取决于它的外部性,也取决于公共产品是政府用税收投资提供的这一基本特征。西方政府从掌握公共权力这一目标出发,为获取民众的公共选择,必然要获得大多数选民的支持,要使大多数人对政府的公共政策满意。因此,西方政府在公共管理中,以选民满意标准取代消费者满意标准。为使选民满意,西方政府在公共管理中会尽可能地减少与民众的矛盾冲突。主要表现为两点:一是在决策过程上———对于民众普遍关注、民众价值观难能统一的问题,政府会尽可能采取最民主的决策程序与方法(如全民公决)来避免政府成为矛盾的焦点或决策后果的承担者;二是在公共产品的提供中———政府自然会去避免或改进对消费者不满意的公共产品提供,但是政府不一定去提供消费者满意的公共产品,如果这一产品的提供会导致非消费者不满意且这一产品又是少数民众消费的公共产品。如西方政府在市政建设中会尽可能地修建公园,但西方政府很少去修建高尔夫球场———尽管少数人会对此非常满意。从选民满意标准出发,借助前面给出的三个集合,我们可以给出西方政府在公共管理中提供公共产品的优先顺序: (1) A=C　(2) A>B　其中:第一, B支持;第二, B不支持(3) A<B　其中:第一, B支持;第二, B不支持。
2.公共管理的艺术性取向。在社会利益分配过程中,如何使多数人满意不仅仅是管理科学问题,同时也是管理艺术与政治艺术问题。这决定了公共管理具有科学与艺术的双重属性。以掌握公共权力为目标的政治取向使西方政府更加注重公共管理的艺术性,即注重从管理艺术与政治艺术出发获得民众的满意与支持。在西方,公共管理的艺术性特征突出地体现在准公共产品的生产上:一是西方政府会在决定准公共产品的生产者时将最能获取民众满意的产品留给自己并以最大的投入生产好,同时将对获取民众满意方面不是十分重要或易引起矛盾的产品转交给非政府部门,以使政府集中有限的资源解决好民众最关心的问题(如政府会加大城市交通基础设施建设及交通服务管理的投入,而将非城市公路的维护与交通服务交给非政府部门)。二是尽可能实现成本转移支付。生产公共产品需要成本政府直接生产公共产品其成本由政府支付,即由全体纳税人支付。有些公共产