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西方政府公共管理的基本取向

作者:admin 来源:网络日期:2009-9-13 14:42:18

品,政府无法向消费者收取消费费用或由于政治原因不便于收取,西方政府会将这些产品的生产转交给非政府部门并由他们收取消费费用。这就形成了公共产品生产成本的转移支付,即实现了由政府(全体纳税人)支付到消费者支付。这样的成本转移交付,一方面减少了政府公共管理成本进而减少了政府的财政支出,甚至缩小了政府规模,减轻了纳税人的负担;另一方面也实现了谁消费谁支付成本的公正性。对于某些少数人消费的公共产品,成本转移支付也有利于西方政府获取选民的支持。
西方政府以掌握公共权力为目标的政治取向说明:公共管理以公共权力为核心,具有极强的政治性。
　　三、从公平原则出发的效率取向
公共管理作为国民经济再分配过程,必然要面临效率与公平这一社会分配的基本问题。西方政府在公共管理中坚持的是:从公平原则出发的效率取向。西方经济学认为,任何国家的经济活动都必须解决三个基本问题:生产什么?怎样生产?为谁生产?从提供公共产品的角度,公共管理也需要解决这三个基本问题。与经济活动不同的是,西方政府在公共管理中首先是从政治角度考虑问题的,这是由西方政府在公共管理中从公共权力出发的政治取向决定的。这一点在上述三个基本问题思考顺序上的反映是:西方政府先考虑为谁生产,然后考虑生产什么与怎样生产。接下来的问题是:西方政府考虑为谁生产这一问题的出发点是什么?在这一点上,西方政府的普遍回答是:公平原则———这主要是由公共管理的性质决定的。第一,公共产品的非排他性决定了政府在考虑为谁生产这一问题时须从公平原则出发,不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权利。第二,是由公共管理的国民经济再分配性质决定的。公共管理是国民经济的再分配过程,它是由国民经济一次分配后形成的政府财政收入为投资进行的。尽管西方各国的分配原则有所不同,但在国民经济再分配过程中,都要贯彻公平原则。从效率与公平比较程度可将西方各国的收入分配原则分为两类,即效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家,再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则,以进一步实现公平。在效率优先的国家,国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异,甚至会形成社会财富分配的二八定律百分之二十的人占据百分之八十的社会财富。为缓和由一次分配形成的社会矛盾,维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持,政府在国民经济再分配中,必然要贯彻公平原则。
解决了为谁生产这一问题之后,西方政府必然要在考虑生产什么与怎样生产这两个问题时贯彻效率原则,因为在这一层面上公共管理解决的问题主要是效率问题了。
通过对公共管理中效率的界定与所要解决问题的分析,我们可以对西方政府在公共管理中从公平原则出发的效率取向做出定义,即在决定为谁生产时从公平出发,在决定生产什么与怎样生产时效率优先。西方政府在公共管理中从公平原则出发的效率取向的具体体现是:
1•尽可能实现公平。西方国家在公共管理中,首先考虑的还是尽可能地实现公平。主要做法包括:一是尽可能地向弱势群体倾斜。弱势群体是在国民经济一次分配中处于低收入的群体。从社会公平角度出发,以国民经济再分配为特征的公共管理应该向这一群体倾斜。西方政府在公共管理中通过再分配对在一次分配中利益受抑制群体进行利益补偿,以实现社会的公平与稳定,如西方各国都有比较完善的社会福利与社会保障制度。二是尽可能扩大资源总量,实现超优化。向弱势群体倾斜有可能会抑制甚至损害优势群体的利益———因为政府可提供的公共管理资源是有限的。由此我们可以看出,尽可能向弱势群体倾斜作为一种优化选择,从本质上讲是非帕雷托最优。公共管理中,西方政府在考虑为谁生产中,非帕雷托最优是普遍存在的。为在实现公共管理优化的同时减少非帕雷托最优,西方政府往往采取扩大公共管理资源总量的方法来实现超优化,即通过获取政府投资以外的社会资源(如捐款、发行福利彩券等)来实现在向一部分人提供公共产品的同时,不伤害其他人的利益。
2•在公平原则指导下实现效率。主要做法包括:一是尽可能提供边际效用较大的公共产品。公共产品的效用是民众消费公共产品的出发点,民众对某一公共产品的需求程度取决于该产品对民众的边际效用。如同私人产品一样,公共产品也服从边际效用递减定律。因此,从效率角度出发,西方政府注重利用有限的公共管理资源去尽可能地生产边际效用较大的公共产品,最大限度地合理利用资源。二是对民众进行效用的引导。效用作为消费者对产品满足自己需求能力的感受是可以引导的。从提高公共管理效率与让民众满意出发,西方政府注重对民众进行公共产品效用的引导。与私人产品提供者在市场营销中对消费者的引导不同,西方政府对民众进行的公共产品效用的引导不是以获取最大利润为目标,而是以有利于提高民众素质与社会进步为目标。这种引导不仅仅是一种宣传与号召,更重要的是体现为政府一系列的综合配套的政策。如政府在引导民众去消费教育这一公共产品的同时,其配套政策除免费提供基础教育外,还在分配政策上体现出尊重知识、尊重教育、尊重人才的政策取向。如美国与加拿大等国,教育开支一直是联邦政府最大的开支之一和最重要的投资,同时需要经过多年教育才能具备职业素质的行业在社会上具有极高的待遇,如医生。三是建立成本核算体系。为提高公共管理中资源利用效率,西方政府在公共管理中引入企业管理的方法,主要方法之一是建立成本核算体系。公共管理中,就某一公共产品提供过程而言,包括三部分成本,即内部成本、外部成本与决策成本。其中,内部成本与决策成本容易评估与计算,外部成本有时不容易评估与计算。从理论上讲,这三种成本都应尽可能地降低,实现成本的最小化。但事实上,出于政治上的需要,西方政府有时在决策成本上不坚持成本最小原则,目的是减少政府所承担的决策压力。另外,有些民主的决策程序也会增加决策成本。全民公决就是这两方面最好的例证。四是积极引入非政府部门,将私人部门可以生产的公共产品尽可能地交给私人部门生产,在公共管理中引入市场机制,通过竞争提高了公共管理效率。正如市场失灵提供了政府宏观调控国民经济的合理性与空间,政府失灵(无为)提供了私人部门介入公共产品生产领域的合理性与空间。在有限政府理论的制导下,为提高公共管理效率,西方政府尽可能地从政府不该管的领域撤出,应尽可能地从政府管不好的领域退出,同时根据需要考虑是否管理那些政府可管也可不管的领域。突出体现就是西方政府减少国有企业,如加拿大目前几乎已经没有国有企业,英国的国有企业较之20年前也有了大幅度下降。
从公平原则出发的效率取向说明,西方公共管理是以公平为主导的,同时也非常注重效率。