我国政府会计模式构建过程中主体界定问题初探
- 作者:admin 来源:网络 日期:2008-5-20 11:42:20
应当说，公共财政理论从经济的角度来界定“政府”这个政治范畴的思路，完全符合政府会计的本质要求。毕竟，政府会计只对政府在各项经济活动中所发生的资金运动进行反映和监督。当代西方国家对“政府主体”这一概念的界定正是以公共财政理论为基础的。
2.基金主体与代理理论
众所周知，政府是执掌国家公共权力的主体，是行使国家公共权力的代表。这包括两层涵义:其一，代写英语论文 政府能够对社会公共资源作出权威性分配，能够对社会公共事务作出权威性决定;其二，政府作为一种公共权力机构，它自身的生存需要通过社会的捐税来解决。正如恩格斯所指出的那样:“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用—捐税。捐税是以前的氏族社会完全没有的。但是现在我们却十分熟悉它了。随着文明时代的向前发展，甚至捐税也不够了。国家就发行期票借债，即发行公债。”由此可见，一方面，对于政府来说，它总是希望能够凭借着国家的公共权力强制、无偿地向公民征收尽可能多的税收，以保证其财务资源的充足，从而保证其各项职能的顺利实现，进而维护其统治地位、维持其自身的生存和发展;另一方面，对于政府财务资源的主要提供者—公民来说，由于政府“作为国民经济的一个主要收人者，在实现经济政策目标的过程中必然会与经济单位和居民发生联系，从而影响经济单位和居民的收人”(李建发，1999)，因此他们必然关心政府征收各项税收的合理性以及政府对各项税收收人的使用情况。他们总是希望政府能够将筹集到的各项资金“取之于民，用之于民”。
公民与政府之间这种“委托一代理”关系的确立，使得前者对后者的监督成为必然。其根本原因就在于，从代理理论(AgencyTheory)的角度来看，尽管委托人和代理人双方在“委托一代理”关系框架下最终都会实现效用最大化，但是这并不意味着代理人总是能够按照委托人的最佳利益行事，由此就会产生委托人与代理人之间的博弈。这种博弈大致可以分为以下五种类型，见表1。
公民与政府之间的博弈属于典型的“隐藏行动的道德风险模型”(moralhazard衍thhiddenaction)。具体地说，就是在政府征税和公民交税的时候，双方的信息拥有量是对称的，彼此获得的都是完全信息。但是在这之后，由于政府可以自行选择行动，因而公民只能观测到政府的行动结果，却不能直接观测到政府的行动本身。这样，对于公民来说，他所获得的就不是完全信息。在这种情况下，为了避免政府的道德风险，公民就必须设计出一种监督机制以迫使政府从自身的利益出发来选择对公民最有利的行动。
而公民对政府实施有效监督的重要机制之一就是政府预算与会计制度。作为政府，必须根据经立法程序确定和批准的政府预算来组织各项资金的收与支;而作为公民，也必须根据经立法程序确定和批准的政府预算来交纳税收并监督政府的受托责任。对于政府来说，预算是一种表明受托责任的、重要的法律文件，对其具有极强的约束力;而对于公民来说，政府预算则是其监督政府收支行为并落实政府受托责任的、重要的法律依据，对其具有极强的保护性。
不仅如此，更为关键的是，公民与政府之间的这种“委托一代理”关系，决定了政府不但必须严格按照预算的要求筹集和使用资金，从而保证各项财政收支在总量上不突破预算的限制，而且还必须严格按照预算的要求将各种不同来源的资金用于预算设定的用途，从而保证各项财政收支在配比上不突破预算的限制。换句话说，就是公民利用预算来对政府实施有效监督的着眼点不仅包括数量上的控制，而且还包括内容上的控制，即保证各项财政资金的专款专用。这就要求政府必须以预算为基础，对不同来源和用途的财政资金分别设置会计账户进行核算和报告，即以“基金”为主体进行会计核算和报告。由此可见，“基金主体”这一概念的提出是公民与政府之间“委托一代理”关系的必然产物。它充分体现了当代西方国
家的“法治”理念。
三、我国政府会计主体的界定
当前，我国的政府职能转变工作已经取得了阶段性成果，建立公共财政体制和打造有限政府的理念已经渐趋成熟，代写留学生论文 依法治国方略和依法理财观念也已经深人人心。这些新变化都对我国现行政府预算会计的主体理论提出了严峻挑战，进而对构建我国新的政府会计主体理论提出了迫切要求。有鉴于此，我们认为:适应我国公共管理体制不断创新的客观要求，并借鉴当代西方国家政府会计“双主体”模式的有益经验，我国在构建政府会计主体理论时可以考虑双元模式:既要科学界定“政府主体”的范围，也要合理划分“基金主体”的类型。这样做的意义在于:一方面，通过科学界定“政府主体”的范围，可以进一步推动我国政府职能的转变，促进公共财政体制和有限政府的建立;另一方面，通过合理划分“基金主体”的类型，可以进一步落实依法治国方略和依法理财观念，强化政府的受托责任，节约对政府的社会监督成本。
(一)政府主体:“组织性质”学说的提出
从会计的角度来界定“政府主体”，实际上就是要回答这样一个问题，即哪些经济主体属于“政府”，应当纳人到政府会计体系中?对此，当代西方国家的答案是:以公共财政理论为基础，首先界定政府的经济职能，或者说政府经济活动的范围，然后以此为标准，对照经济主体的活动性质及其资金来源的性质进行取舍。我们认为这种做法完全符合政府会计的本质要求，值得借鉴。
那么，在公共管理体制不断取得创新突破的新形势下，我国政府应当行使哪些经济职能呢?或者说，我国政府的经济活动范围应当在哪里划定呢?对此，我们认为，从我国的国情出发，按照公共财政理论和有限政府理念的本质要求，当前我国政府应主要扮演以下三个经济角色。
1.公共物品的提供者
政府的这个经济角色完全是由公共财政的本质所决定的。什么是公共财政?公共财政就是指为满足社会公共需要而进行的政府收支模式或财政运行模式，就是指市场经济中政府为满足社会公共需要和纠正市场失灵而进行的经济活动。从这个意义上讲，政府必须充当公共物品的提供者。
2.公平分配的保障者
政府的这个经济角色也是由公共财政的本质所决定的。什么是公共财政?公共财政就是要把政府的财力主要用于社会公共需要和社会保障方面。无论是我国社会主义制度的本质特征，还是我国社会主义市场经济的改革目标，都要求我们必须适当强化政府在调节收人分配方面的功能，建立一整套与社会生产力发展水平相适应的社会保障体系，努力保证由于各种原因而在竞争中处于弱势的人群拥有最基本的生存权和发展权，防止财产和收入分配差距的过度悬殊。可以说，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，既是全面建设小康社会的重要方面和发展社会主义市场经济的必然要求，也是保持社会稳定和国家长治久安的根本大计。
3.公有制度的维护者
我国是一个社会主义国家。坚持以公有制为主体，是社会主义经济制度的根本要求，也是实现最广大人民根本利益和共同富裕的重要保证。公有制的经济基础，不仅是国家引导和推动经济与社会发展的基本力量，而且也是发挥社会主义制度优越性，增强经济实力、国防实力和民族凝聚力，提高我国国际地位的重要保证。因此，我们必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济。政府应当从战略上调整国有经济布局，坚决贯彻国有经济“有进有退，有所为有所不为”的方针，努力增强国有经济对国民经济命脉的控制力。
当前我国经济生活中执行上述职能的组织大致有三类，即机关单位、事业单位和国有企业。那么，这三类组织是否都应当纳人到政府会计体系之中、作为一个.“政府主体”呢?不然!
1.国有企业至少在现阶段应当全部排除在政府会计体系之外。在这一点上，我国与西方国家存在着明显差异。当代西方国家实行的是资本主义制度，绝大多数企业都是以营利为目的的私营企业，公立企业(国有企业)的数量不多，规模也相对较小，而且主要分布在无利或者微利的非经营性领域。我国则不同。我国实行的是社会主义制度，坚持公有制的主体地位是社会主义经济制度的根本要求。因此，我国的国有企业分布面较广，数量较多，比重也较大。有资料显示，我国现有的608个工业门类中，国有企业涉及604个，其中大中型国有企业涉及533个，占全部工业门类的87.7%。而且，我国一再强调要彻底实现政企分开。建立现代企业制度是国有企业的改革方向。要按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。各级政府要严格执行国有资产管理方面的法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产的保值增值。由此可见，我国的国有企业与当代西方国家的公立企业存在着本质差别:当代西方国家将其视为政府的一个组成单位，而我国则将其视为一个企业。正因为如此，所以在我国，无论何种类型、无论扮演什么角色的国有企业，至少在现阶段都应当排除在政府会计体系之外。
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