我国政府会计模式构建过程中主体界定问题初探
- 作者:admin 来源:网络 日期:2008-5-20 11:42:20
2.只有接受全额拨款的、纯粹公立型的事业单位才应当纳人到政府会计体系之中。“事业单位”是我国特有的提法，基本上相当于西方国家的“非营利组织”。我国《事业单位登记管理暂行条例》明确规定，事业单位是指那些“为了社会公益目的，而由国家机关举办或者由其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。按照这个定义，事业单位都应当纳人到政府会计体系之中。因为无论是国家机关举办的事业单位，还是其他组织利用国有资产举办的事业单位，其活动的性质都是非市场导向的，而且其资金都是直接或者间接地来源于强制性征收。事实上，我国现行的政府预算会计体系也确实包含“事业单位”这一部分内容。但是近几年来，随着我国公共管理体制的不断创新，这种局面已经发生了很大的变化。目前，已经有不少城市相继放开了对教育、医疗、体育、文化以及城市公用事业等公共服务领域的管制，并按照市场化改革的要求，积极吸引各种社会主体(如民营企业)以各种形式参与到这些项目的投资建设和经营中来。这种以实现政府功能输出市场化为目标的公共服务的社会化改革，使得我国的事业单位逐渐分化成三种类型，即纯粹公立型的事业单位、公私合营型的事业单位以及纯粹私立型的事业单位。而且，纯粹公立型的事业单位依经费划拨上的差异又可以划分为全额拨款型、差额拨款型、自收自支型和企业化管理型。在这种情况下，我们认为只有接受全额拨款的、纯粹公立型的事业单位才应当纳人到政府会计体系之中。原因很简单，只有这种类型的事业单位才完全符合本文前面提到的“政府主体”的界定标准:(l)从事的活动属于非市场导向;(2)资金的来源属于强制性征收。
3.机关单位应当全部纳人到政府会计体系之中。需要说明的是，这里所说的机关单位不仅包括立法机关、行政机关和司法机关，而且还包括政党机关，这是由我国中国共产党领导的多党合作和民主协商的社会主义民主政治制度所决定的。在我国，宪法明确规定了中国共产党在国家政权中的领导地位以及各民主党派的参政议政地位，而且，实际政治运作中执政党、参政党和政府之间的结构本身也决定了政党机关有其实际上的支配和控制社会公共资源的能力以及对社会公共事务作出权威性决定的能力。此外，政党机关的维持经费也基本来源于国库。因此，应当将它们纳人到政府会计体系之中。
(二)基金主体:“资金来源与用途”学说的提出
应当说，我国现行的政府预算会计模式中已经显露出代写工作总结 “基金主体”这一概念的雏形。比方说，我国现行的《财政总预算会计制度》中就有如下规定:“收人包括一般预算收人、基金预算收人、专用基金收人、资金调拨收入和财政周转金收人等;支出包括一般预算支出、基金预算支出、专用基金支出、资金调拨支出和财政周转金支出等;结余包括预算结余、基金预算结余和专用基金结余，各项结余必须分别核算，不得混淆。”尽管如此，我国现行的政府预算会计模式中却没有明确提出“基金主体”的概念。从某种意义上说，这种状况弱化了预算的约束力，增大了对政府的社会监督成本，不能不说是一个重大缺陷。
因此，在构建新的政府会计模式的过程中，我们必须高度重视这个问题，并在积极借鉴当代西方国家有益经验的基础上，明确提出“基金主体”这一概念，进而对其类型加以合理地划分。这也是我国公共管理体制创新成果和创新趋势的内在要求。
政府预算为公民监督政府设定了一个事前的控制标准和事后的评价标准—它不仅从总量上规定了政府的各项财政收支，而且还从内容上规定了各项财政资金的不同用途。政府会计是落实政府预算的重要保证，它实现了对政府财政收支行为的事前、事中和事后的全过程的动态监督。如果政府会计模式不能体现政府预算的根本要求，那么，政府预算也必然会失去其应有的约束力。由此可见，在我国明确提出“基金主体”这一概念是增强政府预算约束力、落实依法治国方略和依法理财观念的题中应有之义。对不同来源和用途的财政资金分别设置会计账户进行核算和报告，即以“基金”为主体进行会计核算和报告，将有效避免政府财务管理方面的随意性和人为因素，细化政府的受托责任，增强政府的责任意识，切实保证各项财政资金的专款专用，提高政府各项经济活动的透明度。同时，“基金主体”这一概念的提出，还可以节约广大人民群众对政府的社会监督成本，促进我们对公民与政府之间这种“委托一代理”关系的研究，为进一步构建有效的政府治理结构奠定良好基础。
需要特别强调的是，要想在我国的政府会计体系中顺利引人“基金主体”这一概念，必须首先对这一概念中的“基金”与我国现行政府预算会计体系中的“基金”作出区分，否则将很容易造成混乱，进而阻碍政府会计模式的构建和应用。我国现行政府预算会计体系中的基金是指为兴办、维护或发展某种事业而储备的资金或专门拨款，如各种政府性基金，按规定它也需要单独核算。而“基金主体”中的基金则是从专款专用的角度对“政府主体”的全部经济资源所作的进一步细分。它是“政府主体”的子系统，若干个“基金主体”的总和就构成了一个独立的“政府主体”。由此可见，这两个概念之间有一定的重叠之处，但从总体上看，后者的概念要宽泛得多，它涵盖了“政府主体”中的全部经济资源，而前者只是其中的一部分。
结合前文中对我国政府经济活动范围的界定，我们认为，我国未来的政府会计模式中可以考虑主要设置以下三大类“基金主体”:(l)公共基金，主要是为政府扮演“公共物品提供者”这个角色而设置，用于反映和监督政府在提供公共物品时的资金运动情况;(2)保障基金，主要是为政府扮演“公平分配保障者”这个角色而设置，用于反映和监督政府在提供社会保障这类活动中的资金运动情况;(3)权益基金，也可以称为国有资产基金，主要是为政府扮演“公有制度维护者”这个角色而设置，用于反映和监督政府在维护公有制度这类活动中的资金运动情况。需要说明的是，这里所说的权益基金，只应当反映和监督政府在维护公有制度这类活动中所发生的资金运动的起点和终点，即投资的形成、投资损益的确认和投资的收回，至于这类资金运动的具体过程，则不应当予以反映和监督，正如前文所述，它们根本就不应当纳人到政府会计体系之中。
本文只是根据政府应当履行的经济职能，对“基金主体”作了粗略划分。我们认为，这种划分从最一般的意义上涵盖了政府的全部经济活动。当然，各“政府主体”还可以在上述分类的基础上再作进一步的细分。例如，可以考虑在“公共基金”下再分别设置“政务基金”、“资本项目基金”等等。
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